IV SA/Wr 779/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., nr SKO 4511.36.2023 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę w całości. Decyzją z 3 X 2023 r. (SKO 4511.36.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Długołęka z 31 VII 2023 r. (nr GOPS.4203.75.2023.JK) przyznającą skarżącej świadczenie pieniężne w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego w kwocie 300,00 zł na pokrycie części kosztów zakupu środków higienicznych. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 20 VII 2023 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o zasiłek celowy. W złożonym w tym samym dniu oświadczeniu skarżąca podniosła, że ma rozliczne gigantyczne długi z tytułu opłat za śmieci i kanalizację oraz zalega za trzy miesiące z opłatami za korzystanie z podnośnika wannowego. Wskazała także na wysokie koszty za energię elektryczną, a nadto na konieczność ponoszenia kosztów usług zdrowotnych dla siebie i matki oraz kosztów wynikających ze spowodowanej kolizji drogowej w postaci grzywny i kosztów naprawy samochodu. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego z dnia 31 VII 2023 r., ustalono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie ze swoją niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji matką – K. K., na którą pobiera świadczenie pielęgnacyjne. K. K. cierpi m.in. na dotkliwe choroby skórne, powodujące świąd. W efekcie niekontrolowanego drapania się, powstają na jej ciele rany. Zaleconym przez lekarza sposobem na walkę z tymi dolegliwościami są częste kąpiele, do których wykorzystywany jest podnośnik. Problemy zdrowotne dotyczą również skarżącej. Mierzy się ona m.in. z takimi przypadłościami jak: przepuklina odcinka lędźwiowego kręgosłupa, schorzenia ortopedyczne (w tym dotyczące kolan), stan po podejrzeniu przebycia zawału serca, kłopoty z wątrobą i tarczycą. Łączny miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wynosi 4 965,64 zł, jednak dużym obciążeniem są wydatki, generowane m.in. wysokimi rachunkami za prąd. W dniu 12 VI 2023 r. Sąd Rejonowy w Oleśnicy II Wydział Karny wydał wyrok nakazowy, w którym uznał skarżącą za winną spowodowania kolizji drogowej i wymierzył jej karę grzywny w wysokości 500,00 zł oraz obciążył kosztami postępowania sądowego. Dodatkowo skarżąca poniosła wydatki wynoszące 861,62 zł związane z naprawą samochodu. Decyzją z 31 VII 2023 r. (nr GOPS.4203.75.2023.JK) organ I instancji przyznał skarżącej specjalny bezzwrotny zasiłek celowy na pokrycie części kosztów zakupu środków higienicznych w kwocie 300 zł. Organ I instancji powołał się przy tym m.in. na art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901, ze zm.) – dalej jako "UPS". Stwierdził, że podejmując decyzję przyznającą zasiłek celowy specjalny wziął pod uwagę trudną i nieprzewidywalną sytuację życiową w szczególności wynikającą ze sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 3 X 2023 r. (SKO 4511.36.2023), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji odwoławczej SKO powołało postawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśniając, że w świetle art. 41 pkt 1 UPS w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten daje zatem podstawę do przyznania na zasadzie uznania administracyjnego pomocy w przypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze wyjątkowym (okazjonalnym), wykraczającym poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. SKO zaznaczyło przy tym, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości, jakiej oczekuje. W ocenie SKO, skarżąca jest w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Na pogorszenie stanu finansowego rodziny niewątpliwie wpływ miało incydentalne zdarzenie w postaci spowodowania kolizji drogowej, której co prawda teoretycznie, przy zachowaniu ostrożności, można było uniknąć, jednak nie dało się przewidzieć. W związku z tym pojawiła się konieczność poniesienia dodatkowych wydatków związanych z opłaceniem nałożonej grzywny i naprawą uszkodzonego samochodu. Bezzwrotny zasiłek celowy na pokrycie części kosztów zakupu środków higienicznych, w kwocie 300,00 zł, stanowi rekompensatę utraconych wartości pieniężnych z wydatkowanych na inny cel. Jednocześnie, odnosząc się do argumentów odwołania, SKO wyjaśniło m.in., że organ I instancji nie ma wobec skarżącej żadnych zobowiązań, z których się nie wywiązuje. Organ musi tak rozdysponować środki, którymi dysponuje, aby pomoc trafiła do jak największej grupy osób wymagających wsparcia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 2 ust.1 UPS, polegające na nieuzasadnionym i sprzecznym z okolicznościami dotyczącymi rodziny skarżącej nieuznaniu faktu, iż odmowa przyznania specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego uniemożliwia jej rodzinie normalne, w miarę godne funkcjonowanie i przyczynia się do pogorszenia sytuacji rodzinnej; 2) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 15 kpa, poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji; 4) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zgodzie ze słusznym interesem strony. W motywach skargi podkreślono, że z inicjatywy organu pomocy społecznej skarżąca przy opiece nad matką korzysta z podnośnika łazienkowego umożliwiającego kąpiel matki. Według zapewnień organu skarżąca nie miała ponosić kosztów najmu tego urządzenia, bowiem miała otrzymywać regularnie na ten cel zasiłek. Przez kilka miesięcy organ I instancji wywiązywał się z tego obowiązku, jednak od 2023 r. zaprzestał wypłacania zasiłków, przez co skarżąca zalega z płatnością czynszu za podnośnik. Dla skarżącej jest niezrozumiałe, czemu organ całkowicie odmawia przyznania jej rodzinie tej formy pomocy, skoro wcześniej uznawał to za zasadne. Faktem jest bowiem, że sytuacja skarżącej od ostatnich świadczeń nie uległa poprawie, a wręcz znacząco się pogorszyła. Skarżąca jest na przestrzeni ostatniego roku co chwilę doświadczane trudnymi sytuacjami i doświadczeniami, a dodatkowo organ I instancji jednak podjął wobec niej pewnego rodzaju zobowiązania i deklaracje. Skarżąca wyjaśniła także, że wnosiła o wsparcie do PFRON ale wniosek jak dotąd nie został rozpatrzony. W ocenie skarżącej jej sprawa zajmuje się osoba, która swoim zachowaniem stworzyła zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącej. Skarżąca jako opiekun osoby z niepełnosprawnościami czuję się wyczerpana i umęczona. Jest to sytuacja, która trwa latami. Obie decyzje odmowne – w ocenie skarżącej - świadczą nie o uznaniowości, a raczej o dowolności i braku uwzględnienia faktycznych okoliczności jakimi są stan zdrowia oraz możliwości skarżącej i jej matki. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Skarżąca, pismem procesowym z dnia 16 I 2024 r., dodatkowo umotywowała zarzuty skargi, podkreślając, że także SKO w poprzednich decyzjach nie wykluczało możliwości przyznania zasiłku celowego na ponoszenie kosztów wynajmu dźwigu łazienkowego. Skarżąca wyjaśniła, że czuje się oszukana i skrzywdzona postępowaniem organu I instancji, który zainicjował wynajem dźwigu umożliwiającego wykonywanie czynności opiekuńczych wobec matki skarżącej z zapewnieniem wypłaty świadczeń na pokrycie czynszu, a następnie zaprzestał wypłat tych świadczeń, co doprowadziło do powstania długów. Zwrócono uwagę, że wynajem dźwigu przewyższa kwotę usług opiekuńczych, które początkowo przyznano matce skarżącej a następnie z niezrozumiałych powodów cofnięto. Skarżąca załączyła do pisma dokumentację potwierdzającą okoliczności: wynajmu dźwigu, wysokości czynszu, otrzymywanych zasiłków celowych oraz stanowisko SKO w sprawie przyznawania zasiłku na cele związane z pokryciem kosztów wynajmu takiego dźwigu. Podkreślono, że rodzina przeszła wiele trudnych i traumatycznych sytuacji, do których to również przyczynili się pracownicy pomocy społecznej stawiając rodzinę skarżącej w tragicznym położeniu i potwornie traumatyzując. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wypada podkreślić, że z uwagi na kierunek rozstrzygnięcia zawartego w zaskrzonej decyzji jak i jej uznaniowy charakter, zakres kontroli na etapie sądowoadministracyjnym podlega podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze, zaskarżona decyzja jest decyzją przyznającą skarżącej świadczenie. W myśl zaś art. 134 § 2 ppsa, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że postępowanie organów w zakresie, w jakim zadecydowały o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie 300 zł, mogłoby być przez sąd zakwestionowane wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności. Po drugie, zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że kontrola sądowa takiego aktu sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych oraz weryfikacji przyjętego sposobu postępowania organu, w szczególności zebrania niezbędnego dla sprawy materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny. Samo zaś rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia w sytuacji spełnienia przesłanek ustawowych leży w wyłącznej gestii organu i z uwagi na uznaniowy charakter pozostaje poza zakresem kontroli sądu. Warto przy tym podkreślić, że w orzecznictwie zasadnie stwierdza się, że organ nie ma konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z przepisów. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może dotyczyć celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 UPS (podobnie NSA w motywach wyroku z 19 VII 2023 r., I OSK 1582/22 – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy organ działał na podstawie art. 41 pkt 1 UPS, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis powyższy upoważnia właściwy organ pomocy społecznej do przyznania na zasadzie uznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w sytuacji wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Chodzi tu o przypadki, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z 17 I 2024 r., I OSK 262/23 – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe i to znacznie. Dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 2 482,82 zł, przy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie wynoszącym 600 zł. Skarżąca znajduje się więc zasadniczo poza grupą, którą ustawodawca obejmuje zakresem pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że skarżąca nie może korzystać ze świadczeń pomocy społecznej o charakterze specjalnym, w tym ze specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 UPS, który dedykowany jest właśnie osobom przekraczającym ustawowe kryterium dochodowe. Rozstrzygając o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie 300 zł organy odwołały się do klauzuli "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ I instancji wskazał przy tym na okoliczność "zakupu środków higienicznych" w związku ze sprawowaną przez skarżącą "opieką nad niepełnosprawną matką". SKO zaś, jako szczególnie uzasadniony przypadek, powołało konieczność opłacenia przez skarżącą grzywny i naprawy samochodu w związku ze spowodowaniem przez skarżącą kolizji drogowej. Oczywiście można uznać za dyskusyjne, czy wskazane wyżej okoliczności stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 UPS. Z całą jednak pewnością dokonana przez organy wykładnia nie narusza art. 41 pkt 1 UPS w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a tylko w takim przypadku Sąd uprawniony byłby do uchylenia decyzji z uwagi na ograniczenie wynikające z powołanego wcześniej art. 134 § 2 ppsa. Regulacja z art. 41 pkt 1 UPS operuje bowiem pojęciem niedookreślonym, dającym organom szeroki zakres swobody interpretacyjnej. Co do wysokości przyznanego świadczenia, które w ocenie skarżącej powinno być wyższe, to Sąd nie stwierdza żadnej podstawy materialnoprawnej, na podstawie której skarżąca mogłaby się domagać (żądać) świadczenia w wyższej wysokości. Jakkolwiek art. 41 pkt 1 UPS odwołuje się do wysokości specjalnego zasiłku celowego, określając ją jako wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, jednak podkreślić należy, że jest to kwota maksymalna. Ustawodawca podkreśla to expressis verbis stanowiąc, że "może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny". Ustawodawca wyznaczył więc organom maksymalny pułap przyznawanego zasiłku, co nie oznacza, że organ ma obowiązek przyznawać specjalny zasiłek celowy w takiej właśnie kwocie. Organ pomocy społecznej dysponuje bowiem ograniczonymi zasobami na wykonywanie zadań z pomocy społecznej i m.in. z tego właśnie powodu ustawodawca znaczną część świadczeń z zakresu pomocy społecznej pozostawił uznaniu organu, który samodzielnie in concreto decyduje o wysokości przyznanego świadczenia, kierując się pozanormatywnymi przesłankami możliwości finansowych oraz celowości działania. Przesłanki te nie są objęte zakresem kontroli sądowej, gdyż wykraczają poza kryterium legalności. Tym bardziej Sąd nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu powoływanych przez skarżącą nieformalnych ustaleń (uzgodnień) pomiędzy skarżącą a pracownikiem socjalnym w kwestii finansowania dźwigu łazienkowego. Tego typu ustalenia nie stanowią podstawy roszczeń o wydanie przez organ decyzji administracyjnej o określonej, oczekiwanej przez skarżącą, treści. Tak samo bez znaczenia dla kontroli zakwestionowanej decyzji są okoliczności związane z postępowaniami w sprawie przyznania usług opiekuńczych. Jest to bowiem odrębne świadczenie z zakresu pomocy społecznej, które nie pozostaje w związku z przedmiotem niniejszej sprawy, tak więc nie może też warunkować ocen dokonanych w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.