IV SA/Wr 782/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków(sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1, pkt 4, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej: u.ś.r.- po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. D. (dalej: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta D. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w dniu 1 lipca 2013 r. złożył wniosek do organu właściwego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – Z. D.. Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia argumentując tym, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczeniach rodzinnych, tzn. niepełnosprawność żony skarżącego powstała w wieku 47 lat. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym żądał zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego praw nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymywał od 1 października 2010 r. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania i w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, ustalił i stwierdził, że odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając decyzję ostateczną organ wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a) u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 1b) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z powyższych przepisów wynika, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości. Po drugie, opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Po trzecie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nie spełnienie tych warunków uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b) u.ś.r. nie została spełniona. Niepełnosprawność żony skarżącego powstała w 1997 r., wówczas miała ona 47 lat. Strona nie kwestionuje tej okoliczności. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynika, że niepełnosprawność żony skarżącego (urodzonej 15 października 1950 r.) istnieje od 1997 r., natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 13 lutego 2007r. Fakt ten stanowi przeszkodę dla organów administracji publicznej do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z określonej w tym przepisie zasady praworządności wynika obowiązek działania organów administracji publicznej zgodnie z normami (przepisami) obowiązującego prawa. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej, a także normy proceduralne. Organy administracji publicznej mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i w trybie przewidzianym prawem. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej nie może przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ działaby wbrew przepisom prawa. Przyznając świadczenie pielęgnacyjne od 1 lipca 2013 r. w sposób rażący naruszył by przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że od 1 lipca 2013 r., po zakończeniu 6-cio miesięcznego okresu przejściowego dotyczącego osób, które otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2012 r., zaczęły obowiązywać nowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zmiany w tym zakresie zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Od 1 stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wcześniej świadczenie mogli pobierać też krewni osób z orzeczoną niepełnosprawnością, która powstała po 25 roku życia. Obecnie dla tej grupy dedykowany jest specjalny zasiłek opiekuńczy, przysługuje on jednak tylko po spełnieniu łącznych przesłanek określonych w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca określając, w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., warunki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, z uwagi na fakt, że niepełnosprawność żony powstała w 1997 r., wówczas osoba wymagająca opieki miała 47 lat. Odpowiadając na zarzut podniesiony przez skarżącego w odwołaniu, Kolegium wskazało, że do dnia wydania niniejszej decyzji nie zapadło orzeczenie Trybunał Konstytucyjny w sprawie stwierdzenia niezgodności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, ani też przepisu art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z przepisami Konstytucji RP. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję działał na podstawie obowiązującej normy prawnej, poprawnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., prawidłowo ustalił jej znaczenie i dokonał subsumcji faktów uznanych pod stosowaną normę prawną i poprawnie ustalił następstwa prawne przeprowadzonych ustaleń i ocen. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.D. zakwestionował powyższe rozstrzygnięci wskazując, że zostało ono wydane "w trybie niekonstytucyjnego art. 17 ust. pkt 4, ust. 1a i ust. 1b" u.ś.r. Stwierdził, że świadczenie zostało mu przyznane od 1 października 2010 r. na czas nieokreślony, a w związku z powyższym, nie można mu go odebrać, gdyż zostałby pozbawiony praw nabytych. Podkreślił także, że od 1997 r. nieustająco opiekuje się sparaliżowaną żoną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., dodanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548). Podkreślono, że niepełnosprawność żony skarżącego powstała, gdy miała ona 47 lat, co wyklucza przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Zdaniem sądu w obecnym stanie prawnym stanowisko organów obydwu instancji nie narusza prawa na poziomie norm ustawowych, a jeśli chodzi o prawa konstytucyjne skarżącego (inaczej mówiąc o zgodność regulacji ustawowej z normami konstytucyjnymi), to zależeć one będą od koniecznych działań ustawodawcy i samego skarżącego. Ustęp 1b został dodany do art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 5 lit. b) wspomnianej wyżej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 u.ś.r., wprowadzono także specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.). W niniejszym postępowaniu skarżący zwrócił się o ponowne przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną, które to świadczenie uprzednio już mu przyznano na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. i było ono wypłacane do dnia 30 czerwca 2013 r., a następnie wygasło z mocy prawa. Jednakże, jak już wcześniej wskazano, z dniem 1 stycznia 2013 r. dokonano zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zaostrzyła kryteria, jakie należy spełnić, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż żona skarżącego uznana został za całkowicie niezdolną do samodzielnej pracy i samodzielnej egzystencji na podstawie orzeczenia z dnia 5 kwietnia 2011 r. Niepełnosprawność jej datuje się od 1997 r., co oznacza, że powstała ona, gdy miała 47 lat. W związku z tym, zdaniem sądu, organy słusznie uznały, że w obecnym stanie prawnym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rzeczywisty problem skarżącego, zdaniem sądu, nie tkwi jednak wyłącznie w tym ostatnim przepisie, a przede wszystkim w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z mocy którego wygasły decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów. Niezgodność regulacji określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 Konstytucji stwierdzona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13. Wykonanie wyroku Trybunału, który zakwestionował art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, będzie wymagało zmiany prawa. Sam bowiem wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń po 30 czerwca 2013 r., ani nie tworzy podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca aktualnie ustawa. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich – wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń (pkt III.10 uzasadnienia wyroku TK). Zgodność z Konstytucją aktualnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na których oparta została zaskarżona decyzja – co także jest objęte zakresem kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny – zależy w takiej sytuacji, zdaniem sądu, od dwóch czynników, w tym od tego, co zdecyduje ustawodawca po omawianym wyroku TK. Wspomniany wyrok Trybunału odnosi się zasadniczo do tej grupy osób, którym w nowym stanie prawnym nie przysługuje ani świadczenie pielęgnacyjne, ani specjalny zasiłek opiekuńczy, mimo że przed 1 stycznia 2013 r. przysługiwało im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzone w ostatecznej decyzji (zob. pkt III.5 uzasadnienia wyroku TK). Skarżący musi więc przede wszystkim wykazać, że nie przysługuje mu również prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Jeśli w dalszym ciągu obydwa te świadczenia (świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy – ten drugi adresowany co do zasady do osób sprawujących opiekę nad osobami, które stały się niepełnosprawne również po 18 roku życia) nie będą mu przysługiwały, to jej prawa konstytucyjne będą zależne od tego, jak ukształtuje jej sytuację "na nowo" ustawodawca, w odniesieniu do praw nabytych w ostatecznej decyzji i zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Jeśli w nowym stanie prawnym (czyli na podstawie art. 17 i art. 16a u.ś.r. – a w odniesieniu do tego ostatniego przepisu jeszcze nie wiemy, czy skarżącemu nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) skarżący nie uzyska jednego z dwóch świadczeń, ani ustawodawca nie zagwarantuje jej właściwej realizacji praw wynikających z ostatecznej decyzji, to dopiero wówczas będzie można dokonać oceny sytuacji prawnej skarżącego z punktu widzenia art. 2 i innych przepisów Konstytucji, w odniesieniu do świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Dokonanie takiej kontroli obecnie, wyłącznie na podstawie częściowej normy zawartej w art. 17 u.ś.r. (przepis ten nie wyczerpuje bowiem całej normy odnoszącej się do świadczeń dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi), wydaje się przedwczesne – jeśli chodzi o wzorzec kontroli zawarty w art. 2 Konstytucji – a co najmniej niewystarczające z punktu widzenia innych wzorców konstytucyjnych, w tym zasady równości czy ochrony rodziny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji