IV SA/Wr 785/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. przyznaje adwokatowi B. D. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. G. decyzją [...] z dnia [...] na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 9, art. 38 ust. 1, 2, 3, 4, 5, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 1-2 poz. 1055) oraz art. 104 i 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 – po rozpatrzeniu wniosku R. B.: 1) przyznał w okresie od 1 września 2010r. do 31 października 2010r. prawo do zasiłku okresowego, 2) ustalił wysokość świadczenia na kwotę 223,50 zł miesięcznie. Uzasadniając swoją decyzję wskazał na treść art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza – na osobę samotnie gospodarującą – 477 zł, – na osobę w rodzinie 351 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7, pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek okresowy w oparciu o art. 38 ust. 1, 4, 5 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany, jeżeli dochód oraz posiadane zasoby pieniężne, nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w szczególności, ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia (...). Może być on przyznany do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, lecz nie więcej niż 418 zł i nie mniej niż 20 zł miesięcznie. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki do udzielenia pomocy pieniężnej w formie zasiłku okresowego, jego faktyczny dochód wynosi 30 zł, przy kryterium dochodowym, w wysokości 477 zł. Mając na uwadze powyższe i możliwości Ośrodka ustalono wysokość zasiłku okresowego jak w sentencji. Organ dodał też, że w 2010r. wysokość zasiłku okresowego w tut. Ośrodku ustalona jest jednakowo wszystkim osobom i rodzinom uprawnionym, tj. 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem. Odwołanie od powyższej decyzji nazwane zażaleniem wniósł R. B. Na wstępie skargi stwierdził, że decyzję zaskarża w części tj. co do przyznanej kwoty, w końcowej zaś części stwierdził, że wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...] i przyznania pełnego zasiłku okresowego, od 1 września 2010r. i dalszego wypłacania do czasu "jak znajdzie jakiekolwiek zatrudnienie". Uzasadniając odwołanie zarzucił, że pracownik socjalny, który badał jego stan materialno-bytowy uczynił to niewystarczająco wnikliwie co miało wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego, a ponadto zmusił jego matkę aby zadeklarowała na jego rzecz pomoc materialną, a jeśli tego nie uczyni zwróci się do sądu. Matka osoba starsza i schorowana zadeklarowana kwotę 30 zł – co zostało wliczone do dochodu wnioskodawcy. Dodał, że z uwagi na wiek i brak ofert pracy z urzędu i mimo poszukiwań nie może znaleźć zatrudnienia i poprawić swoje warunki finansowe. Nie ma żadnego majątku, nie może też liczyć na pomoc rodziny, ma niepełnosprawnego brata, któremu poświęca dużo czasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] Nr [...] przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – kodeks postępowania administracyjnego a także przepisy wskazane przez organ I instancji – po rozpatrzeniu odwołania R. B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji przedstawił treść decyzji organu I instancji oraz odwołania. Uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że zasady i tryb przyznawania świadczeń, z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W art. 3 jako cel pomocy społecznej wskazuje wspieranie osób i rodzin w zaspokajaniu ich niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Art. 3 ust. 4 stanowi, iż potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wśród powodów uzasadniających przyznanie świadczeń z pomocy społecznej znajdują się bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba (art. 7 pkt 4, 5, 6 ustawy). Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Dochód osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3. Art. 38 określa zasady przyznawania zasiłku okresowego, wskazując w ust. 1, iż przysługuje on w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2. rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 3 pkt 1 kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przepisy powyższe stanowiły podstawę ustalenia uprawnienia R. B. do świadczeń z pomocy społecznej. W sprawie niniejszej, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, Kolegium ustaliło bezspornie, że R. B., mieszka z matką lecz prowadzi oddzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Zgodnie z oświadczeniem złożonym podczas wywiadu środowiskowego, dochód strony wynosi 30,00 zł miesięcznie i pochodzi ze środków finansowych przekazywanych przez matkę. Na podstawie dokonanej aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz w świetle obwiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej ustalono, iż R. B. spełnia wymogi uzyskania pomocy w formie zasiłku okresowego, przede wszystkim z uwagi na bezrobocie i wysokość uzyskiwanych dochodów, które nie przekraczają kryterium dochodowego. Jednocześnie z posiadanych przez Kolegium informacji wynika, że skarżący objęty jest stałą pomocą ze strony MOPS w J. G., w aktach sprawy znajdują się decyzje przyznające świadczenia z pomocy społecznej w formie gorącego posiłku oraz decyzje przyznające pomoc w formie zasiłku okresowego. W odwołaniu skarżący kwestionuje wysokość przyznanego przez MOPS w J. G. zasiłku okresowego. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując odrębnego wyliczenia kwoty zasiłku okresowego organ II instancji ustalił, że dochód strony, ustalony zgodnie z przepisami art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynosi 30,00 zł. Jest to dochód uzyskiwany w formie pomocy finansowej od matki. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania zarzutu skarżącego, że oświadczenie jego matki o przekazywaniu mu pomocy finansowej, choćby w tak minimalnej kwocie jak 30,00 zł miesięcznie, zostało w jakikolwiek sposób wymuszone przez pracownika socjalnego. Kolegium wskazało, że matka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na podstawie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zatem fakt przekazywania przez nią na rzecz syna choćby minimalnej pomocy w kwocie 30,00 zł miesięcznie, uznać należy za wiarygodny i uzasadniony. Organ II instancji wskazał też sposób obliczenia zasiłku okresowego. Kryterium dochodowe dla strony zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 wynosi 477,00 zł. Sposób obliczenia wysokości zasiłku okresowego wskazują przepisy art. 38, stanowiąc w ust. 2 pkt 1, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Zgodnie z ust. 3 pkt 2 kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Zgodnie z ust. 4 kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Na podstawie wskazanych przepisów wyliczenie kwoty zasiłku okresowego, przysługującego R.B., przedstawia się następująco: kryterium dochodowe minus dochód rodziny 477,00 zł - 30,00 zł = 447,00 zł kwota zasiłku zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 447,00 zł x 50% = 223,50 zł Z powyższych wyliczeń wynika, że kwota zasiłku okresowego została przyznana stronie w minimalnej ustalonej przepisami ustawy wysokości i jako taka nie może zostać zakwestionowana. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R.B. Zarzucił, że organ I instancji kontrolując zarzuty skarżącego nie zrobił tego niewystarczająco wnikliwie, powtórzył zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu. Przede wszystkim zarzut wymuszenia na matce przez pracownika socjalnego na rzecz wnioskodawcy decyzji wsparcia wnioskodawcy kwotą 30 zł i konsekwencje z tym związane, wybiórcze i tendencyjne ustalenie kwoty zasiłku, brak możliwości wsparcia przez rodzinę, a ponadto wadliwe ustalenie, że przyznana kwota jest adekwatna dla zapewnienia egzystencji. Z tych też względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie właściwego organu do ponownego rozpoznania w sprawie przyznawania zasiłku okresowego w pełnej wysokości o 1 września 2010r. do 31 października i wypłacenie tego zasiłku do czasu znalezienia pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa więc kwestii, czy zaskarżona decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy decyzja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Ustawa o pomocy społecznej stanowi w art. 2 ust. 1, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Termin ten nie ma jednak praktycznego znaczenia. Nie wskazuje bowiem zakresu owej niezbędności, która może obejmować tylko środki zabezpieczające minimum biologicznej egzystencji człowieka. Może też oznaczać zaspokojenie różnorodnych potrzeb społecznych. Artykuł 3 ust. 3 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku okresowego, nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłek okresowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 38 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego chociaż ustawodawca określił minimalną i maksymalną kwotę zasiłku, a także stwierdził, że kwota zasiłku ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy – w tym przypadku kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku okresowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. R.B. nie ma żadnego własnego dochodu. Utrzymuje się z świadczeń pomocy społecznej. Jest zatem osobą, której należy udzielić pomocy społecznej. Należy jednak podkreślić, że wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję po spełnieniu warunków określonych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy społecznej, w tym organ I instancji, dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Posiadane środki muszą być rozdzielane pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Kontroli tej podlega bowiem także sposób interpretowania przez organ - występujących w tekście normatywnym - pojęć nieostrych, a w analizowanym tu przypadku, zwłaszcza pojęcia "możliwości pomocy społecznej". Sąd stwierdził, że organ I instancji nie rozpatrzył sprawy indywidualnie. W uzasadnieniu organu I instancji znajduje się stwierdzenie, że w 2010r. wysokość zasiłku okresowego w tut. Ośrodku ustalona jest jednakowo wszystkim osobom i rodzinom uprawnionym tj. 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby a w przypadku rodziny – 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Ponadto podano, że uwzględniając możliwości Ośrodka kwota przyznanego zasiłku okresowego została ustalona zgodnie z art. 38 ust. 3 cytowanej ustawy. Takie ogólnikowe stwierdzenie narusza przepisy art. 7 oraz 77 kpa. Z zasady prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażonej w art. 7 kpa, wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, czy też innymi słowy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W świetle powyższych regulacji, możliwości płatnicze organu pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym oraz być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W świetle powołanego art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej za niewłaściwe należy uznać przyjęcie określonej zasady jednolitej dla wszystkich beneficjentów przyznawania 50% zasiłku określonego wyliczonego według zasad określonych w art. 38 omawianej ustawy. Każda osoba i jej sytuacja wymaga indywidualnego rozpoznania. Również stwierdzenie o ograniczonych możliwościach Ośrodka jest ogólne i nie może być poddane kontroli. Organy orzekające, a w szczególności organ I instancji w związku z uchybieniami określonymi wyżej naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. określający wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. Ta uwaga odnosi się również do innej okoliczności związanej z zarzutem skargi, że zasiłek okresowy winien być przyznany skarżącemu do czasu znalezienia przez niego pracy. Art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mówi, że okres, na jaki jest przyznany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących tej kwestii. Organy nie wskazały, choć okres przyznania świadczenia był również kwestionowany w odwołaniu, dlaczego przyznano zasiłek na okres 2 miesięcy i jakie okoliczności sprawy o tym zadecydowały. Natomiast według Sądu brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że pracownik socjalny zastraszył matkę skarżącego i ta na skutek takiej sytuacji zadeklarowała pomoc finansową dla syna, w kwocie 30 zł miesięcznie. Jeśli bowiem idzie, o stwierdzenie, że rodzice są zobowiązani do alimentacji, to jest to okoliczność wynikająca z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i pozwy składane w takich sprawach należą do porządku prawnego. To w pierwszej kolejności rodzina jest zobowiązana, o ile ma takie możliwości do wspierania się, alimentowania. W dalszej kolejności pomocy udziela państwo i to w zakresie swoich możliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyżej.