IV SA/Wr 81/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. przy udziale J. W. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski z dnia 21 stycznia 2025 r., nr ADO.0050.16.2025 w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdów środkami komunikacji publicznej dzieci i uczniów realizujących obowiązek szkolny w placówkach na terenie Gminy i Miasta Lwówek Śląski postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Skarżącemu 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. T. M. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski z dnia 21 stycznia 2025 r., nr ADO.0050.16.2025 w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdów środkami komunikacji publicznej dzieci i uczniów realizujących obowiązek szkolny w placówkach na terenie Gminy i Miasta L. W skardze podał, że będąc sołtysem wsi D., działa w imieniu własnym, dzieci i interesie wiejskiej społeczności. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gonnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej. u.s.g.) oraz wskazane w skardze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 20022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył powołane Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski z dnia 21 stycznia 2025 r., nr ADO.0050.16.2025 w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdów środkami komunikacji publicznej dzieci i uczniów realizujących obowiązek szkolny w placówkach na terenie Gminy i Miasta L. (dalej: Zarządzenie), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 Zarządzenia poprzez pozbawienie możliwości wyboru przez rodziców sposobu realizacji dowozu dzieci do szkoły, co narusza art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 900 ze zm., dalej: Prawo oświatowe). Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu oraz wstrzymania jego wykonania. W uzasadnieniu skargi, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, uzasadniał dopuszczalność skargi oraz naruszenie przez zaskarżone Zarządzenie powołanych przepisów ustawy Prawo oświatowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi z uwagi na brak po stronie Skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając pierwszy wniosek, odwołując się do poglądów judykatury wskazał na art. 25 p.p.s.a. podkreślając, że zarówno sołtys jak i sołectwo nie posiadają zdolności sądowej, a zatem nie są legitymowani do wniesienia skargi. Niezależnie od tego Skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, okoliczności tych Strona nie wykazała. Podkreślał, że Strona wniosła skargę w imieniu własnym, dzieci i wiejskiej społeczności. Przy czym do skargi nie załączyła dokumentu, z którego wynikałby umocowanie do działania w imieniu konkretnych mieszkańców będących jednocześnie rodzicami. Zarzut podniesiony w skardze odnosi się wyraźnie do ograniczenia praw rodziców w wyborze sposobu realizacji dowozu dzieci do szkoły. Z treści skargi nie wynika, czy Skarżący jest rodzicem, którego prawa zostały naruszone zaskarżonym Zarządzeniem. Organ, przywołując art. 101 u.s.g. wskazał, że nie daje on uprawnienia do wniesienia skargi w interesie publicznym. W dalszych wywodach pisma procesowego organ dokonał wykładni pojęcia "interesu prawnego" stwierdzając, że Skarżący nie wykazał aby zaskarżony akt naruszał jego interes prawny. Nie wykazał także, że wnosi skargę grupową w trybie art. 101 ust. 2a u.s.g., podkreślał, że w takim przypadku zarówno wnoszący skargę jak i imiennie oznaczeni członkowie grupy w imieniu, której działa skarżący, muszą w jednakowy sposób wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący nie wskazał imiennie na osoby, w imieniu, których występuje. Nie jest wiadomym kogo dotyczy zaskarżony akt, czy wszyscy mieszkańcy są rodzicami, do których odnosi się Zarządzenie. Nie wykazano zatem, że zaskarżony akt wpływa na prawa Strony, czy mieszkańców wsi D., gdyż legitymacja skargowa nie wynika z samej przynależności do społeczności wiejskiej. W dalszych tezach pisma procesowego organ podjął polemikę z zarzutami skargi kierowanymi pod adresem zaskarżonego aktu, wyjaśniając, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r. Sąd uwzględnił wniosek J. W., mieszkanki wsi D., o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Pismem z dnia 13 czerwca 2025 r. Skarżący odpowiadając na wezwanie Sądu o wykazanie, czy działa jako sołtys wsi D., czy jako osoba fizyczna i w tym przypadku wykazania interesu prawnego i jego naruszenia przez zaskarżone Zarządzenie, wskazał, że działa jako sołtys w imieniu i interesie grupy mieszkańców Gminy Lwówek Śląski. Przypomniał, że uczestnikiem postępowania jest jedna z mieszkanek gminy, będąca rodzicem dzieci, których interes został bezpośrednio naruszony zaskarżonym Zarządzeniem. Nadto Strona swoje uprawnienie do wniesienia skargi wywodzi z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżący działa jako sołtys, reprezentuje na zewnątrz interesy sołectwa, które zostały naruszone. Nadto prawo wywodzi z ogólnego wpływu zaskarżonego Zarządzenia na dostępność usług publicznych i realizację prawa do edukacji w jego społeczności lokalnej, co może naruszać jego interes prawny jako obywatela i członka społeczności. Nadto wskazał, że swoje uprawnienie do działania w imieniu społeczności wywodzi z art. 101 ust. 2a u.s.g. jako zaufany przedstawiciel społeczności, który jest w stanie zebrać skutecznie pisemne zgody osób, których prawa zostały naruszone, jeśli Sąd uzna to za konieczne. Podkreślał, że zaskarżony akt ma fundamentalne znaczenie dla całej społeczności wiejskiej wpływając na realizację prawa do konstytucyjnego prawa do edukacji. Skarżący podkreślał, że nie działa jako sołectwo ale w imieniu własnym i grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to pisemną zgodę. Jego uprawnienie wynika ze statusu jako obywatela i reprezentanta innych obywateli, a nie z funkcji organu sołectwa. W dalszych uwagach wskazał na znaczenie zagadnienia regulowanego zaskarżonym Zarządzeniem dla społeczności wiejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości i nie jest sporne, że zaskarżone Zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. W podstawie prawnej skargi Skarżący prawidłowo przywołał brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który otwiera drogę do zaskarżenia ww. aktów. Z treści tego zapisu wynika jednak, że rozpoznanie skargi, a zatem ocena legalności takiego aktu i odniesienie się do treści zgłaszanych zarzutów jest możliwa dopiero po wykazaniu przez skarżącego przesłanek opisanych w powołanym przepisie, czyli interesu prawnego. Brak wystąpienia tej okoliczności, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi. Zgodnie bowiem z brzmieniem ww. przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z brzmieniem powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego zapisu wynika jednoznacznie, że prawo do zaskarżenia wskazanych aktów organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa wynika, że do wniesienia skargi na podstawie omawianej normy - art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, czy zarządzenia ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny wnoszącego skargę, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on realnie istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14 dostępny w CBOSA). Przy czym co istotne wskazane w ww. przepisie naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOSA). Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym – Komentarz, Wolters Kluwer 2022, dalej: komentarz). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że Skarżący nie wykazał, że legitymuje się uprawnieniami, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze skardze podał, że będąc sołtysem wsi D., działa w imieniu własnym, dzieci i interesie wiejskiej społeczności. Wezwany przez Sąd do jednoznacznego wskazania okoliczności opisanych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona podała, że działa jako sołtys w imieniu i interesie grupy mieszkańców Gminy Lwówek Śląski. W dalszych wyjaśnieniach wskazał, że reprezentuje na zewnątrz interesy sołectwa, które zostały naruszone. Nadto swoją legitymację wywodził z ogólnego wpływu zaskarżonego Zarządzenia na dostępność usług publicznych i realizację prawa do edukacji w jego społeczności lokalnej, co może naruszać jego interes prawny jako obywatela i członka społeczności. Podał, że swoje uprawnienie do działania w imieniu społeczności wywodzi z art. 101 ust. 2a u.s.g. jako zaufany przedstawiciel społeczności, który jest w stanie zebrać skutecznie pisemne zgody osób, których prawa zostały naruszone, jeśli Sąd uzna to za konieczne. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że Strona działa jako przedstawiciel społeczności lokalnej, swoje umocowanie wywodząc z funkcji sołtysa wsi D., ale także w imieniu własnym jako obywatel i członek społeczności. Nie wykazuje jednak okoliczności, na które wskazuje art. 101 ust. 1 u.s.g. - szeroko omówionych w rozważaniach Sądu zamieszczonych na wstępie. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie powołanej normy powinien dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem tego interesu prawnego, samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy też zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jego interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Podane zaś argumenty odnoszące się do ogólnego wpływu zaskarżonego Zarządzenia na dostępność usług publicznych i realizację prawa do edukacji w jego społeczności lokalnej, co może naruszać interes prawny Skarżącego jako obywatela i członka społeczności nie wypełniają opisanych w ww. przepisie wymogów, które wymagają naruszenia uprawnień skarżącego w sposób rzeczywisty, bezpośredni, konkretny (nie ogólny), co musi realnie istnieć w dacie wniesienia skargi. Tak rozumianego interesu Skarżący nie wykazał, niewątpliwie ma go uczestniczka postępowania, jednakże jej uprawnienia mogą być zrealizowane jedynie w przypadku skutecznego wniesienia skargi. Jest ona także legitymowana do wniesienia odrębnego środka w postaci skargi wskazując na swoje uprawnienia wsparte na art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności, czy innego rodzaju orzeczenie sądu administracyjnego odnoszące się zaskarżonego aktu wywoła skutek wobec wszystkich osób bez względu na to czy wniosły skargę. Zaskarżony akt zostanie bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego. Zarówno w treści skargi, jak i pisma procesowego z dnia 6 czerwca 2025 r. Skarżący nie wykazał interesu w zaskarżeniu Zarządzenia, nie wskazał, że jest w jakikolwiek sposób objęty skutkami tego aktu, np. jako rodzic. W dalszych uwagach Skarżący wskazał na art. 101 ust. 2a u.s.g. stwierdzając, że działa jako zaufany przedstawiciel społeczności, który jest w stanie zebrać skutecznie pisemne zgody osób, których prawa zostały naruszone, jeśli Sąd uzna to za konieczne. Dostrzegając starania Skarżącego i jego troskę o społeczność lokalną, w której pełni funkcję sołtysa trzeba jednak stwierdzić, że uprawnienie wskazane w art. 101 ust. 2a u.s.g. wymaga wniesienia skargi w imieniu innych uprawnionych osób, każda z nich, łącznie ze Skarżącym winna legitymować się interesem, o którym mowa w ust. 1 ww przepisu. Nadto krąg tych osób winien być ustalony i wskazany w dniu złożenia skargi. Omawiany przepis reguluje bowiem instytucję tzw. skargi zbiorowej. Uzupełnieniu podlegać mogą wyłącznie braki formalne w postaci podpisu wskazanych w skardze osób w imieniu, których wnoszona jest skarga. Z wyjaśnień Strony wynika zaś, że dopiero teraz, jeśli Sąd uzna to za niezbędne, Skarżący jest w stanie zebrać pisemne zgody osób, których prawa zostały naruszone. Do skargi nie załączono żadnych dokumentów uzasadniających twierdzenie Skarżącego, że reprezentuje innych mieszkańców sołectwa, z jej treści wynikało zaś, że działa jako sołtys, co potwierdził także w powoływanym już piśmie z dnia 6 czerwca 2025 r. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że Skarżący nie wykazał aby zaskarżone Zarządzenie w jakikolwiek sposób zmieniło jego sytuację prawną i w konsekwencji naruszyło jego interes prawny. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd skargę postanowił odrzucić. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jednocześnie wobec odrzucenia skargi bezprzedmiotowe było rozpoznawanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Końcowo Sąd wskazuje, że skargę na opisane Zarządzenie może wnieść, w każdym czasie każdy jeśli wykaże, że narusza ono interes prawny lub uprawnienie wywołane zaskarżonym aktem, co wprost odnosi się do rodziców dzieci i uczniów realizujących obowiązek szkolny w placówkach na terenie Gminy i Miasta L. uprawnionych do zwrotu kosztów przejazdów środkami komunikacji publicznej dzieci i uczniów.