IV SA/Gl 1273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa oraz ustalenia przedmiotu i zakresu jej działania. W podstawie prawnej uchwały przywołane zostały przepisy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.s.g.") oraz § 15 i § 68 ust. 1 Statutu Gminy N. (Dz. Urz.Woj. Ślaskiego z dnia 3 marca 2003 r., nr 11, poz. 404 ze zm.). W treści § 1 uchwały wskazano, że: “W uchwale Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] roku w sprawie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych Bezpieczeństwa oraz ustalenia przedmiotu i zakresu jej działania, w § 1 ust. 1 otrzymuje nowe brzmienie: "1. Powołuje się stałą Komisję Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa w składzie: K.K.; F.J.; P.K.; B.R.; F.J.; P.H." W rezultacie podjęcia przez Radę Gminy N. przedmiotowej uchwały zmniejszono skład przedmiotowej komisji wykreślając J.S.. Pismem z dnia 16 września 2013 r. J.S. wezwał Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie bezprawnego wykluczenia go z komisji stałych rady. Wzywający w uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. ma prawo być członkiem dwóch komisji stałych i do tylu zgłosił swój akces. Zauważył, że Statut nie reguluje sytuacji wyrzucenia radnego ze składu komisji bez jego zgody lub wniosku. Zarzucił, że wyrzucenie go z komisji stałych naruszyło zasadę równości radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy. Stwierdził nadto, że Rada Gminy nie posiada legitymacji prawnej do ograniczania praw radnego, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady Gminy N. w dniu 16 września 2013 r. W piśmie z dnia 23 września 2013 r. powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 56/95 Przewodniczący Rady Gminy N. wskazał, że art. 24 u.s.g. stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy wówczas, gdy został do nich wybrany. Zasadą jest, że komisje rady pochodzą wyborów i to radni decydują kto wchodzi w skład komisji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną na wstępie uchwałę z dnia [...]r. skarżący zarzucił naruszenie § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. w związku z art. 24 u.s.g. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od strony pozwanej kosztów wg norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów dojazdu. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż Rada Gminy N. nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bowiem odpowiedzi udzielił Przewodniczący Rady, który nie jest organem. Ponadto zauważył, iż w Statucie Gminy N. przyjęto, że radny może być członkiem maksymalnie dwóch komisji stałych, a jakkolwiek zapis ten nie nakłada na radnego obowiązku uczestnictwa w dwóch komisjach to nie daje także uprawnień Radzie Gminy N. do zamknięcia drogi radnemu do bycia członkiem wskazanych przez niego komisji Rady. Zdaniem skarżącego, uchwała podjęta została z naruszeniem § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. w związku z art. 24 u.s.g. bowiem pozbawiono skarżącego z możliwości wpływu na bieg spraw omawianych przez daną Komisję. Ponadto pozbawiono radnego, jako reprezentanta mieszkańców gminy, możliwości udziału w pracach organów rady stosownie do art. 24 u.s.g. Skarżący zauważył, że na zasadzie art. 21 ust. 1 u.s.g. i art. 24 u.s.g. rada gminy dokonując zmiany składów stałych komisji powinna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach lub ustalania składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisjach w ogóle należy uznać za naruszenie zasady równości radnych, jako reprezentantów mieszkańców gminy, a w szczególności z art. 23 i art. 24 u.s.g. W wyniku analizy Statutu Gminy N. skarżący doszedł do przekonania, że zmiana składu osobowego komisji, której skład został przyjęty w uchwale Rady Gminy, może nastąpić jedynie w przypadku rezygnacji radnego z prac w danej komisji albo wybrania go do więcej niż dwóch stałych komisji rady, co nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. działająca przez Wójta - wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał na wstępie, że podstawę prawną powoływania przez radę gminy innych komisji niż komisji rewizyjna stanowił art. 21 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Tworzenie przez radę gminy innych komisji niż komisja rewizyjna nie jest obowiązkowe. Ponadto zauważył, że w literaturze akceptowany jest pogląd, iż w przypadku powołania komisji na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g, rada gminy ma pełną swobodę w określeniu jej nazwy, zakresu działania, składu osobowego, zasad funkcjonowania, a także określenia jej składu osobowego (Cz. Marzysz, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, praca zbiorowa pod red. B. Dolnickiego, oraz G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012). Swoboda rady w wyborze składu osobowego komisji powołanej na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g została potwierdzona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. - sygn. akt III ARN 56/95. Sąd Najwyższy stwierdził, iż okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. (LEX nr 24947). Organ zauważył, że ograniczenia w zakresie swobodnego ustalania ilości członków komisji powołanej na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g., a także wymóg powołania każdego członka rady gminy do co najmniej jednej lub większej ilości komisji rady może wynikać ze statutu gminy. Art. 22 ust. 1 u.s.g. przewiduje bowiem, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Wprowadzenia w statucie gminy postanowień nakazujących radnemu bycie członkiem jednej albo większej ilości komisji stałych, uznał za dopuszczalne Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2005 r. - sygn. akt OSK 1734/04 (LEX nr 423973) stwierdzając, iż w sytuacji gdy statut gminy nakazuje radnemu bycie członkiem, co najmniej dwóch komisji stałych, a jednocześnie brak w nim przepisów ograniczających liczbą członków szczególnych komisji, to rada gminy obowiązana jest tak ustalić skład poszczególnych komisji, aby był on zgodny również z postanowieniami statutu. Organ zaakcentował, że postanowienie § 15 ust. 2 statutu Gminy N. różni się w sposób zasadniczy od statutu gminy będącego przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OSK 1734/04 bowiem § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. przewiduje, że "Radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych". Oznacza to, że w statucie wprowadzono ograniczenie ilościowe stałych komisji rady, w których może być członkiem jeden radny Rady Gminy. Natomiast nie można tego przepisu statutu utożsamiać z obowiązkiem powoływania każdego radnego do składu komisji rady wskazanej przez tego radnego. W podsumowaniu uzasadnienia organ zauważył, że skoro powoływanie komisji rady i określanie składu osobowego tych komisji należy do wyłącznej właściwości rady gminy, a Statut Gminy N. nie zawiera postanowień przewidujących, iż każdy radny musi być członkiem wybranej przez siebie komisji rady, to bezzasadne jest twierdzenia skarżącego, że uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...]r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa oraz ustalenia przedmiotu zakresu jej działania oraz ustalenia przedmiotu jej działania jest sprzeczna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wg kryterium legalności tj. zgodności z prawem. Jako jedną z form działania administracji publicznej, poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: " p.p.s.a.). Rozpatrywana skarga wniesiona przez J.S. oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Wniesienie do sądu administracyjnego konkretnej skargi w oparciu o powołany przepis, nakłada na tenże sąd w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy spełnia ona wymogi formalne, do których zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, dokonanie przez skarżącego wcześniejszego (bezskutecznego) wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero ustalenie, iż spełnione zostały wskazane warunki dopuszczalności skargi uprawnia sąd do zbadania posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej przez oceną, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. Ustalenie, iż po stronie skarżącego brak jest legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Badając spełnienie wskazanych wymogów formalnych, Sąd orzekający uznał, że zaskarżoną uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...]r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa oraz ustalenia przedmiotu i zakresu jej działania, można zaliczyć do kategorii aktów podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. W podejmowanych w literaturze próbach określenia spraw należących (bądź nienależących) do spraw z zakresu administracji publicznej wskazywano, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g dotyczy tylko tych uchwał organów gminy, które skierowane są na zewnątrz, przy wykluczeniu dopuszczalności skargi na akty tzw. wewnętrzne, a więc skierowane i dotyczące tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1734/04 Naczelny Sąd Administracyjny (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) stwierdzając, że sprawa składu stałych komisji rady jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, który wykonuje powierzone mu zadania działając in pleno poprzez swoje komisje. Nie można zatem przyjąć, iż skład komisji stałych jest czysto wewnętrzną sprawą danej rady gminy. Sąd orzekający podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej bowiem jest ona aktem mieszczącym się w sferze publicznych zadań samorządowych o znaczeniu lokalnym. Skarżący dopełnił również wymogu uprzedniego wezwania gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Wezwanie złożone zostało w Radzie Gminy N. 16 września 2013 r. Pismem z dnia 23 września 2013 r. Gmina N. odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. Wskazane pismo zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady i odczytane na sesji w dniu 23 września 2013 r. oraz doręczone skarżącemu w dniu 23 września 2013 r. Skarga złożona została w dniu 17 października 2013 r., a tym samym z dochowaniem 60 - dniowego terminu wymaganego przez art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie II OPS 2/07 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). Uznanie, iż skarżący dopełnił omówionych wymogów formalnych obligowało Sąd orzekający do oceny posiadania przez niego legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., co wiąże się z badaniem, czy zakwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżącego. Należy stwierdzić również, że w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: pod.red. B. Dolnickiego, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą ) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06, OTK-A 2008/7/12 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa oraz ustalenia przedmiotu i zakresu jej działania. W ocenie skarżącego uchwałą tą naruszony został jego interes prawny jako radnego, a wyrzucenie go z komisji stałych naruszyło zasadę równości radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy w szczególności z art. 23 i art. 24 u.s.g. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...]r. nr [...] skarżący został powołany w skład stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa. Skład osobowy i liczbowy powyższej Komisji został zmieniony zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 u.s.g. oraz § 15 i § 68 ust. 1 Statutu Gminy N.. Co do podnoszonych w skardze zarzutów w zakresie braku odpowiedzi organu na wezwanie w zakresie naruszenia prawa oraz naruszenia § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. w związku z art. 24 u.s.g. należy stwierdzić, co następuje: Pismo z dnia 23 września 2013 r. będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało sporządzone na blankiecie firmowym Gminy N., zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady oraz odczytane na sesji w dniu 23 września 2013 r., a zatem należy uznać, że odpowiedź na wezwanie została udzielona skarżącemu zgodnie kompetencją rady gminy. Należy również wskazać, że art. 21 ust 1 u.s.g. stanowi, iż rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Z §15 ust. 1 Statutu Gminy N. wynika, iż Rada powołuje następujące stałe komisje: Rewizyjną, Budżetową, Socjalną i Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu. Z ust. 2 §15 Statutu wynika natomiast, iż radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych. Zgodnie z § 68 ust. 1 Statutu Gminy N. wynika, że przedmiot i zakres działania poszczególnych komisji stałych i doraźnych określa Rada w odrębnych uchwałach. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy Sąd uznał, iż stanowisko skarżącego zarówno w zakresie art. 21 ust.1 u.s.g. jak i § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. jest nietrafne. Punktem wyjścia jest kompetencja Rady Gminy do powoływania komisji stałych i doraźnych, które to zgodnie z art. 21 ust. 3 u.s.g. podlegają radzie gminy oraz kompetencje rady gminy do ustalenia statutu gminy, a także zasada równości radnych. Należy zauważyć, że Rada Gminy N. wobec wszystkich swoich radnych ustaliła górny pułap dwóch komisji, w których radni mogą uczestniczyć. Takie ograniczenie jest nieuchronnie związane z określaniem w statucie reguł pracy Rady. Jeżeli pozbawić Radę tej kompetencji, wówczas stanowienie statutu mogłoby okazać się działaniem pozornym, pozbawionym realnego wpływu na bieg pracy Rady. Zdaniem Sądu byłoby to równoznaczne z zakwestionowaniem kompetencji Rady Gminy do tworzenia wielu komisji (art. 21 u.s.g.), gdyż dopuszczałoby i taką skrajność, w której każdy radny byłby członkiem każdej komisji. Tymczasem ze swej istoty komisja musi być grupą tylko niektórych radnych. Rada Gminy musi dysponować kompetencją do ograniczenia liczby komisji, w których czynnie może uczestniczyć radny. Ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy gminy zadań publicznych gminy ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku, określonego w art. 24 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 r., SA/Wr 54/95, Wspólnota 1995, nr 31, s. 24, LEX nr 25951). Ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji. Właśnie w statucie powinny znaleźć się wszystkie dozwolone reguły racjonalizujące zespołową pracę radnych, a do takich elementarnych reguł musi należeć ustalenie górnej liczby komisji, w których radny ma obowiązek uczestniczyć. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustalania ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego, jedyną zaś granicą czy barierą ograniczającą swobodę lokalnego prawodawcy regulującego ów ustrój są przepisy Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych i ustaw. Tylko naruszenie wyraźnej treści ustawy (przepisu iuris cogentis) stanowi wystarczającą przeszkodę wprowadzenia do statutu przepisu o wewnętrznym ustroju gminy. Taka interpretacja nie narusza powszechnie akceptowanego wymogu wyraźnej podstawy prawnej dla każdego działania samorządu terytorialnego. Z § 15 ust. 2 Statutu Gminy N. wynika natomiast, iż radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych. Wobec powyższego radny może, ale nie musi uczestniczyć w pracach maksymalnie dwóch komisji. Wobec przywołanych unormowań nie można uznać, by postanowienie statutu ograniczające ilość komisji, w których pracach radny może lub ma obowiązek uczestniczyć narusza reguły wynikające z art. 21 ust. 1 w związku z art. 24 u.s.g. Należy przede wszystkim zauważyć, że treść § 15 Statutu Gminy N. mieści się w zakresie obowiązywania art. 21 ust. 3 u.s.g., albowiem nie ulega wątpliwości, iż komisje podlegają radzie gminy. Gdyby radę gminy pozbawić kompetencji do wskazywania minimalnej (lub maksymalnej – jak w sprawie objętej wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006, Nr 1, poz. 9) liczby komisji, w której radny powinien (może) uczestniczyć, wówczas fikcją byłoby uprawnienie organu stanowiącego do określania w statucie "organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy". Jeżeli postanowienia statutu w tym zakresie mają być dostosowane do lokalnych, specyficznych warunków pracy organów w konkretnej gminie, to sprzeczne z takim założeniem byłoby pozbawianie rady gminy kompetencji do nałożenia na radnego obowiązku pracy przynajmniej w dwóch komisjach stałych, co należy odnieść zwłaszcza do gmin o niewielkiej liczbie radnych, których całkowicie swobodna, niczym nieograniczona decyzja mogłaby niejednokrotnie utrudnić lub unicestwić funkcjonowanie komisji. Trafnie przy tym wywiedziono w judykaturze, że "ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2004 r., II SA/Kr 3167/03, przywołanym w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006, Nr 1, poz. 9). Dlatego też właśnie w statucie uwzględniającym lokalne warunki funkcjonowania organów gminy powinny znaleźć się wszystkie dozwolone reguły racjonalizujące zespołową pracę radnych, a do takich elementarnych reguł należy określenie górnej, jak i minimalnej liczby komisji, w których radny może lub ma obowiązek uczestniczyć. Powyższe oznacza również, iż radny nie musi rezygnować z pracy w konkretnej, wskazanej przez siebie komisji, by rada podjęła działania zmierzające do zmiany składu osobowego komisji. Należy również zauważyć, że rada gminy działa w sposób kolegialny, a Statut Gminy N. w § 56 określa, kto posiada inicjatywę uchwałodawczą i co powinien określać projekt uchwały. W tym zakresie została dochowana procedura związana ze zmianą uchwały w sprawie powołania stałej Komisji Spraw Społecznych i Bezpieczeństwa oraz ustalenia przedmiotu i zakresu jej działania, bowiem uzasadnienie projektów uchwał z dnia 20 października 2010 r. zostało podpisane przez dziesięciu radnych (przy wymaganych Statutem pięciu radnych). Wobec powyższego Sąd nie uznał, by zaskarżona uchwała naruszała prawo. Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a).