IV SA/Wr 820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na zarządzenie Burmistrza Gminy M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] i Szkoły Muzycznej I Stopnia w M. I. uchyla zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy M.; II. nie orzeka w przedmiocie wykonalności zaskarżonego zarządzenia; III. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz J. W. kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zwraca J. W. nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta ) złotych. Przedmiotem skargi J. W., dalej: skarżąca, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest zarządzenie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] nr [...]. Mocą przedmiotowego zarządzenia, na podstawie art. 36a ust. 1, 2 i 13 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty, w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej ustawa o samorządzie gminnym, powierzono skarżącej stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej i Szkoły Muzycznej I Stopnia w M. od dnia 1 września 2011 r. na okres jednego roku szkolnego. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że w przypadku skarżącej zachodzą umotywowane przesłanki powierzenia stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Jego wydanie poprzedzało przeprowadzone w dniu 5 lipca 2011 r. postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora. W motywach zarządzenia podano, że ocena pracy kandydata w okresie jednego roku szkolnego pozwoli organowi prowadzącemu na podjęcie decyzji co do dalszego powierzenia stanowiska. Potrzebę weryfikacji wywiedziono z faktu przeprowadzenia kontroli w szkole przez Kuratorium Oświaty we W., której wynikiem było wydanie zaleceń pokontrolnych w dniu 22 lipca 2011 r. Wiązało się ono z odwołaniem od oceny z zachowaniach ich syna T., ucznia klasy V Szkoły Podstawowej Nr [...] w M. skierowanym w dniu 22 czerwca 2011 r. przez E. i A. Ł. W skardze na powyższe zarządzenie skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ustawy o systemie oświaty. Wskazała, ze zgodnie z zapisem ust. 13 wymienionego artykułu, powierzenie stanowiska po wygranym konkursie powinno nastąpić na 5 lat. Zaskarżonym zarządzeniem stanowisko to powierzono skarżącej jedynie na rok, bez żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie zarządzenia skarżąca otrzymała dopiero w dniu 30 września 2011 w wyniku własnej interwencji. Dalej wskazała, że komisja konkursowa wskazała skarżącą jako zwycięzcę konkursu stosunkiem głosów 9:0, co oznacza, że spełnia wszystkie wymogi formalne, a sprawa "wpadkowa" kontroli Kuratorium Oświaty nie powinna być traktowana jako uzasadniająca zastosowanie wyjątku od reguły powierzenia stanowiska na okres 5 lat, tym bardziej że wskazane uchybienia skarżąca szybko usunęła. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu gminy skarga jest niedopuszczalna, gdyż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością rodzącą stosunek pracy, a więc czynnością z zakresu prawa pracy i wobec tego nie może być traktowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu, skarżąca nie posiada przy tym interesu prawnego do zaskarżenia wydanego zarządzenia, gdyż interesu własnego może dochodzić jedynie przed sądem pracy. Jednocześnie organ gminy wniósł o oddalenie skargi, w przypadku braku uwzględnienia argumentów o niedopuszczalności skargi. W przekonaniu organu, w sprawie skarżącej zaistniały okoliczności, które winny zostać przez organ zakwalifikowane jako uzasadniony przypadek. Organ prowadzący miał obowiązek powierzyć stanowisko dyrektora skarżącej, gdyż została ona wyłoniona w drodze konkursu na to stanowisko. Z uwagi na ujawnione okoliczności odnoszące się do sposobu wykonywania zadań na stanowisku dyrektora szkoły przez skarżącą organ powziął wątpliwości, czy powierzenie stanowiska dyrektora na okres pięciu lat szkolnych będzie postępowaniem prawidłowym z punktu widzenia szkoły i jej uczniów. Mając na względzie powyższe, organ skorzystał z przyznanej mu przez art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty możliwości powierzenia stanowiska na okres krótszy niż pięć lat szkolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146. § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jako że zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Należy na wstępie odnieść się do wniosku Burmistrza o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzenie stanowiska dyrektora i akt odwołania z tej funkcji traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te więc winny być postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracyjnej publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, sprawa powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś akt podjęty w tym przedmiocie niewątpliwie dotyka interesu prawnego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Skarga więc w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie. Stosownie do przepisów ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1). Jeśli kandydat na to stanowisko zostanie wyłoniony w drodze konkursu, nie można odmówić mu powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2). Z literalnego brzmienia art. 36a ust. 13 zdanie 1 wynika, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych. O tym, że jest to regułą, świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "powierza" oraz danie prymatu maksymalnemu czasokresowi sprawowania tego stanowiska (pięcioletnia kadencja). Za cel takiego zabiegu legislacyjnego, należy uznać chęć zapewnienia cech trwałości stosunku pracy na stanowisku dyrektora. Drugie zdanie art. 36a ust. 13 wprowadza wyjątek od wyżej wymienionej reguły. Stwarza bowiem możliwość organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych ustawodawca uzależnia od zaistnienia przesłanki "uzasadnionego przypadku". Akt powierzenia stanowiska dyrektora na krótszy okres niż 5 lat szkolnych jest wprawdzie aktem o charakterze uznaniowym (o czym świadczy użycie zwrotu "można powierzyć"), ale owa uznaniowość nie oznacza dowolności czy też arbitralności, gdyż zdeterminowana jest wykazaniem istnienia "uzasadnionego przypadku" w konkretnej sprawie. Wprawdzie ocena co do skrócenia kadencji leży w gestii organu prowadzącego szkolę lub placówkę, jednak podlega ona nadzorowi i jeżeli jest niczym nieuzasadniona, nie może prowadzić do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt I SA 3085/01; publ. LEX, nr 81668). Przepisy ustawy o systemie oświaty nie definiują pojęcia "uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że "(...) w uzasadnionym przypadku mieści się nie tylko sytuacja, w której brak jakiegokolwiek umotywowania wspomnianego wyjątku, ale i przypadek podobny określonemu wartościowaniu organu gminy, oceniony następnie przez organ nadzoru i sąd administracyjny" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r. , sygn. akt IV SA/Wr 502/09). O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). Z uzasadnienia dołączonego do wspomnianego zarządzenia wynika, iż powodem powierzenia skarżącej stanowiska na okres 1 roku było uzyskanie informacji o przeprowadzonym przez Kuratorium postępowaniu kontrolnym względem kandydata wyłonionego w drodze konkursu (tj. skarżącej), stwierdzonych uchybieniach i wydaniu zaleceń pokontrolnych. Ocena pracy kandydata w okresie jednego roku szkolnego pozwoli organowi prowadzącemu na podjęcie decyzji co do dalszego powierzenia stanowiska. Należy jednak wskazać, że w postępowaniu konkursowym, mającym za przedmiot wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, brana pod uwagę może być jedynie osoba, która nie tylko spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa, ale i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły mając odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę. Takie wymagania skarżąca spełniła skoro została uznana za najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły czemu też dał wyraz Burmistrz wyrażając wysoce pozytywną opinię o dotychczasowej pracy i posiadanych przez nią umiejętnościach w kierowaniu szkołą i sprawowanym nadzorze pedagogicznym w karcie oceny z dnia 7 czerwca 2011 r. powierzając jej stanowisko dyrektora szkoły. Nie może natomiast być tak, że z jednej strony uznaje się wysokie kwalifikacje kandydata, z drugiej zaś ogranicza jego uprawnienie do powierzenia tego stanowiska – zgodnie z art. 36 a ust. 13 ustawy na okres 1 roku. Okoliczności uzasadniające taką ocenę, przemawiają jednocześnie przeciw uznaniu, że to, co wskazuje Burmistrz w uzasadnieniu zakwestionowanego zarządzenia, stanowi "uzasadniony przypadek" i przeczą temu, by skracając ten pięcioletni okres powierzyć stanowisko dyrektora szkoły w istocie rzeczy "na próbę". Organ prowadzący ma jednocześnie możliwość dokonywania oceny dyrektora szkoły, we współdziałaniu z organem nadzoru pedagogicznego, a także odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty. Natomiast skracanie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w danej gminie w celu zweryfikowania jego predyspozycji i kwalifikacji do kierowania szkołą nie może stanowić i nie stanowi uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na względzie, orzeczono na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. jak w pkt I sentencji. Orzeczenie z pkt II oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt III sentencji znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. O zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na postawie na podstawie art. 225 w związku z art. 239 pkt 1 lit. "d".