IV SA/Wr 823/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania A W od wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta O. "Zawiadomienia" Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w O. z dnia 30 sierpnia 2021 r. wystosowanego do Strony z zamiarem wypełnienia obowiązków wynikających z art. 10 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a). Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 13 sierpnia 2021 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr (ŚR.81272.251.129.2021) powołując się na przepis art. 10 i art. 79a k.p.a. organ I instancji zawiadomił Stronę o zakończeniu pozyskiwania materiału dowodowego i wyznaczył dwudniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów. W piśmie przywołał przepisy będące podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie oraz wyraził pogląd, że z uwagi na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy pismo to Strona odebrała w dniu 31 sierpnia 2021 r. W dniu 3 września 2021 r. organ wydał decyzję (nr ŚR.81272.251.5695.2021) odmawiającą Stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. W podstawie faktycznej wskazał na brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a opieką nad matką oraz podany w piśmie z dnia 30 września 2021 r. argument odnoszący się do momentu powstania niepełnosprawności. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych). Skarżący wspomnianą decyzje odebrał w dniu 6 września 2021 r. Pismem z tej samej daty, złożonym do organu tego samego dnia, Skarżący powołując się na "art. 136 ust. 2 i ust. 3 k.p.a." wniósł odwołanie od "decyzji z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr ŚR.81272.251.5695.2021" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Domagał się uchylenia decyzji w całości i w tym w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia, względnie o uchylenie decyzji w całości oraz szybkie podjęcie decyzji merytorycznej. Podnosił, że mama jest osobą niepełnosprawną i wymaga opieki. Ze względu na jej stan zdrowia Skarżący nie może podjąć pracy, mama jest leżąca, pampersowana, Skarżący cały dzień poświęca na opiekę nad nią, zakupy może robić wyłącznie wieczorem jak mama śpi, w sprawach pilnych prosi o pomoc sąsiadów. Zaskarżonym postanowieniem, powołując się na art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji, a takiego charakteru nie ma pismo organu z dnia 30 sierpnia 2021 r. wydane w trybie art. 10 i art. 79a k.p.a. Na poparcie swych racji organ szeroko odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Dalej wywodził, że zgodnie z art. 79a k.p.a. organ stosujący ww. przepis wypowiada się w formule informacji, a nie rozstrzygnięcia, na tym etapie postępowania nie podejmuje się rozstrzygnięcia w formie decyzji. Organ przywołał zapisy art. 104 k.p.a. wywodząc, że elementem decyzji jest rozstrzygnięcie, takiego zaś charakteru nie miało wskazane przez Stronę pismo z dnia 30 sierpnia 2021 r. W opinii organu stanowiło ono zawiadomienie, które nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie kończy postępowania, co skutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Końcowo organ wyjaśnił, że wbrew treści pisma organu I instancji przekazującego odwołanie Strony dotyczy ono pisma z dnia 30 sierpnia 2021 r., a nie "decyzji nr ŚR.81272.251.2021 z dnia 3 września 2021 r." Bowiem nie dość, że w treści odwołania wskazano na datę 30 sierpnia 2021 r. (a nie 3 września 2021 r.), to akta przesłane Kolegium nie zawierają decyzji nr ŚR.81272.251.2021 z dnia 3 września 2021 r. W skardze Strona zarzucała powołanie się na przepisy, które nie są przestrzegane i brak pomocy osobom jej potrzebującym, będącym w trudnej sytuacji życiowej. Wyrażała ubolewanie nad nikłą wartością prawa. Skarżący wskazywał, że dopóki mama była w lepszym stanie mógł pracować, jednak sytuacja od 2010 r. uległa pogorszeniu, a ostatnie lata były już tragiczne. Obecnie mama wymaga całodobowej opieki, zaś koszt zaopatrzenia medycznego jest bardzo duży. Z uwagi na niemożliwość podjęcia pracy Skarżący został usunięty z Urzędu Pracy i pozbawiony ubezpieczenia zdrowotnego. W opinii Strony przepisy są bezduszne. W dalszym uzasadnieniu Strona wyrażała swoje rozgoryczenie wynikające z kierunku przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podnosił, że skarga nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), nie wskazuje bowiem naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając zaskarżone orzeczenie w tak nakreślonych granicach należy wskazać, że Skarga jest uzasadniona gdyż w opinii Sądu narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie jednak wyjaśnić trzeba, że wbrew wnioskom przedstawionym w odpowiedzi na skargę istniały podstawy do jej merytorycznego rozpoznania. Rozważania w tym względzie należy rozpocząć od wskazania, że jedną z istotnych cech polskiego modelu sądownictwa administracyjnego jest istnienie gwarancji procesowych szerokiego dostępu do sądu administracyjnego bez względu na status społeczny skarżącego. Ta właściwość obejmuje nie tylko prawo pomocy, ustawowe zwolnienie od kosztów postępowania ale także znaczące odformalizowanie skargi, zasadę informowania i szerokie określenie granic orzekania przez sąd I instancji (por. J.P. Tarno, E.Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szeczyk, J. Wyporska Sądowa kontrola administracji). Zasada ta ma umocowanie w normach konstytucyjnych, w szczególności w art. 45 ust.1 Konstytucji, stanowiącym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu skala się zatem z prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem; prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy. Należy jednak pamiętać, że zbyt formalistyczna wykładnia przepisów określających właściwość sądu lub przepisów procesowych warunkujących wydanie orzeczenia może naruszać prawo do otrzymania orzeczenia. (por. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 45). Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem nie można zatem tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm (wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r. II OSK 1656/11). Koresponduje z tym także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w świetle którego sądy muszą, stosując przepisy proceduralne, unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo (wyrok ETPC z 11 października 2018 r. w sprawie Parol przeciwko Polsce, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo). (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OZ 339/19, z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OZ 400/19, z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt III FZ 147/22 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W takim zatem duchu należy wykładać regulacje dotyczące wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym oraz określające granice jego orzekania, co dotyczy zarówno art. 57 jak i art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przez pojęcie "określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego" należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny, która według jego oceny uzasadnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – co do zasady –nie przewidują konieczności wskazania w skardze podstaw zaskarżenia, tj. wymienienia konkretnego przepisu czy przepisów prawa, które zdaniem skarżącego zostały naruszone (wyjątek w tym zakresie statuuje art. 57a p.p.s.a.). Określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego może zatem nastąpić w sposób opisowy i bardzo ogólny, wystarczy, że skarżący wskaże, na czym jego zdaniem polega naruszenie, nie musi w tym celu przedstawić szczegółowego wywodu prawnego (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 57). Z przywołaną regulacją koresponduje art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezależnie zatem od podniesionych w skardze zarzutów oraz wniosków sąd administracyjny ma prawo i jednocześnie obowiązek rozpoznać skargę w granicach sprawy administracyjnej i wydać rozstrzygnięcie w ramach swoich uprawnień orzeczniczych wynikających z art. 145–151 p.p.s.a. W rozpatrywanym przypadku odrzucenie skargi, a zatem uniemożliwienie jej merytorycznego rozpoznania, jest zbyt daleko idącą konsekwencją istotnie bardzo ogólnego wskazania w jej treści naruszenia prawa i interesu prawnego Skarżącego. Podkreślenia jednak wymaga, że poza opisanymi już szeroko uprawnieniami Sądu i przyjętym modelem procedowania przed I instancją, ważkim w sprawie argumentem jest fakt, że Strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika, nie posiada wiedzy specjalistycznej, co nakłada na Sąd obowiązek szczególnie starannego wniknięcia w treść formułowanej skargi. Realizując to założenie trzeba stwierdzić, że z treści skargi zdaniem Sądu wynika, że Strona nie godzi się z kierunkiem zaskarżonego orzeczenia, domagając się rozpoznania swojej sprawy merytorycznie, tj. przyznania jej świadczeń. W kontekście formalnego rozstrzygnięcia organu wskazane pretensje mają uzasadnienie, zwłaszcza w kontekście argumentacji dotyczącej bezdusznego, formalnego stosowania przepisów, których jak podkreśla Strona nie respektuje sam organ. Zatem pomimo braku wskazania konkretnych podstaw prawnych, z treści skargi można wyczytać, że Strona domaga się skontrolowania przez Sąd działania organów administracji w tej sprawie. Ta konstatacja upoważnia Sąd do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W tym zaś zakresie organ uznał, że złożone przez Stronę w dniu 6 września 2021r. odwołanie dotyczy "zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2021 r." wydanego na podstawie art. 10 i art. 79a k.p.a. Tezę tę wywiedziono z faktu wskazania w odwołaniu daty wydania pisma, określonego przez Stronę decyzją decyzji, tj. 30 sierpnia 2021 r. Odnosząc się do trybu przyjętego przez organ odwoławczy postępowania oraz jego efektu w postaci zaskarżonego postanawianie trzeba stwierdzić, że narusza ono przepisy postępowania, w szczególności art. 128 w zw. z art. 63 k.p.a. oraz przepisy o statusie zasad postępowania administracyjnego: zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania i (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). W tym zakresie trzeba uczynić punktem wyjścia założenia postępowania administracyjnego, umocowanie i pozycję procesową jego uczestników, co Sąd wywodzi właśnie z treści i istoty poddanych zasad. Relacje te wsparte są na szczególnej pozycji organu administracji względem stron postępowania, co musi być równoważone szeregiem obowiązków nakładanych na organy administracji w procesie administracyjnym. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że jurysdykcja administracyjna jest realizowana przez podmiot zaangażowany w sprawę, którą rozstrzyga. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest jedną ze stron stosunku materialnoprawnego który powstanie w efekcie jurysdykcji lub który już istnieje w momencie podejmowania działań jurysdykcyjnych. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie występuje zatem w podwójnej roli: z jednej strony organu władczo rozstrzygającego w przedmiocie uprawnień lub obowiązków strony, z drugiej strony ustalenia w przedmiocie tych obowiązków lub uprawnień wiążą sam organ na przyszłość. Organ administracji publicznej jest zatem iudex in causa sua, co rodzi poważne konsekwencje dla jurysdykcji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze 1996 r.). Jak wskazano ta pozycja organu administracji musi być równoważona gwarancjami procesowymi dla strony postępowania, w tym nałożeniem na organ administracji szeregu obowiązków przyjmujących formułę zasad ogólnych, w tym zasadę prawdy obiektywnej (materialnej) wyrażaną w art. 7 k.p.a., która ma zasadniczy wpływ na ukształtowanie modelu administracyjnego postępowania dowodowego, a co za tym idzie - zakresu uprawnień strony w tymże postępowaniu. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady prawdy materialnej wypływają obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym. Przepisy szczególne k.p.a. rozwijają tę zasadę, stanowiąc jednocześnie gwarancję jej realizacji. W sytuacji gdy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony, organ administracji publicznej winien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony i w tym celu podjąć z urzędu niezbędne czynności Stanowisko zbieżne z wyrażonym poglądem zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt IV SA 1378/91 stanowiąc: "dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 k.p.a. kwestionuje prawidłowość decyzji". W sytuacji gdy strona formułuje swe żądanie w sposób niejasny, niepozwalający na jego prawidłowe zakwalifikowanie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, organ administracji publicznej winien zwrócić się do strony o złożenie oświadczenia celem wyjaśnienia jej intencji, pouczając przy tym stronę możliwie najszerzej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. (H. Knysiak-Molczyk, 3. Prawo do kształtowania postępowania wyjaśniającego [w:] Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004). Tego wymagają także zasada zaufania oraz zasada informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W zakresie tej ostatniej zasady wskazano nadto, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wszystkie te reguły zostały naruszone postępowaniem organu odwoławczego, w którym skupił się on wyłącznie na dacie objętego zaskarżeniem pisma. Z jego treści wynika zdaniem Sądu jasny przekaz i choć Strona mylnie podaje datę objętego odwołaniem dokumentu, to podaje numer decyzji, zgłaszając pod jej adresem pretensje i domagając się wydania orzeczenia w trybie odwoławczym. Prawidłowa była zatem reakcja organu I instancji przekazująca pismo nadając mu rangę odwołania. Poza sporem jest, że zostało ono wniesione po wydaniu i doręczeniu Stronie zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym akcie cechuje się nadmiernym i nieusprawiedliwionym formalizmem. Zważywszy bowiem na wymogi podania w procesie administracyjnym, w tym odwołania (art. 63 i art. 128 k.p.a.) – zasadnie ukształtowane przez ustawodawcę w sposób istotnie odformalizowany – nie było powodów do jego formalnego załatwienia. Jeśli zaś istniały jakiekolwiek wątpliwości co do intencji Skarżącego, czego Sąd w składzie rozpoznającym nie podziela, obowiązkiem organu – wywodzonym z przytoczonych zasad - było wezwanie Skarżącego do wyjaśnienia, co jest celem jego działań. Zaniechanie tych czynności i skupienie się wyłącznie na dacie pisma wskazanego w odwołaniu z pominięciem podanego w nim numeru aktu, a zwłaszcza treści pisma i wskazanych w nim zarzutów narusza wskazane na wstępie przepisy procesowe w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien zastosować pominięte przepisy zgodnie z zaleceniami Sądu przedstawionymi w rozważaniach. W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone orzeczenie.