IV SA/Wr 828/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej skarżący) od decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Dzierżoniowa Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D., przyznającej specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie leczenia oraz zakup żywności w kwocie 150 zł, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 pkt 6 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności, odzieży oraz pościeli. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 7 września 2012 r. skarżący rozszerzył wniosek o udzielenie wsparcia finansowego na wydatki związane z lekami i leczeniem. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] organ I instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie leków i leczenia oraz na zakup żywności w wysokości 150 zł. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 września 2012 r. oraz oświadczenia skarżącego z dnia 7 września 2012 wynika, że mieszka on i gospodaruje samotnie. Jego miesięczne dochody wynoszą 886,92 zł (decyzja ZUS-u z dnia 13 marca 2012 r.). Ze względu na egzekucję administracyjną prowadzoną ze świadczenia emerytalnego strony w/w kwota pomniejszona jest o 199,79 zł. Z wywiadu środowiskowego wynika, że egzekucja prowadzona jest w związku z zaciągniętą pożyczką przez skarżącego, który nie chciał udzielić bliższych informacji, na co przeznaczył uzyskane w ten sposób pieniądze. Skarżący przedłożył faktury za leki na łączną kwotę 418,47 zł. Skarżący jest osobą ciężko schorowaną. Ma uszkodzony narząd wzroku, zmiany zwyrodnieniowe stawów i bioder, schorzenie dróg moczowych, schorzenia serca i dróg oddechowych (wywiad środowiskowy z dnia 7 września 2012 r.). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że przedłożył do akt sprawy faktury za leki na kwotę ponad 500 zł. Rozpatrując powyższe odwołanie organ II instancji wskazał na art. 7 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom z powodu długotrwałej lub ciężkiej choroby. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ wskazał, że art. 8 ust. 3 ustawy określa dochód jako sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie organu, skarżący ze względu na swój ciężki stan zdrowia z pewnością należy do osób, o których mowa w art. 7 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że ze względu na dochody skarżącego wynoszące 886,92 zł, przekraczające kwotę 542 zł nie przysługuje mu zasiłek celowy na pokrycie wydatków związanych z leczeniem. Zgodnie z art. 41 pkt 1 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ wskazał, że z przepisu tego wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponieważ w ustawie o pomocy społecznej nie określono co należy rozumieć przez szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego, ocena czy zachodzą przesłanki przemawiające za przyznaniem tego świadczenia uzależniona jest od uznania administracyjnego organu. Uznania administracyjnego nie należy utożsamiać z dowolnością. Aby uniknąć zarzutu "dowolności" organ I instancji winien rozważyć wszechstronnie wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, dokładnie wykazując, jakie argumenty przemawiały za uznaniem, że w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomoc udzielana w formie specjalnego zasiłku celowego powinna mieć charakter wyjątkowy, szczególny, odzwierciedlający wyjątkowość sytuacji w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia mimo przekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc ta powinna odpowiadać szczególnej chwili w jakiej znalazł się wnioskodawca, który nie może za pomocą własnych sił i środków poradzić sobie z napotkanymi trudnościami. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na stan zdrowia strony, potrzebę leczenia, znaczne koszty zakupu leków w stosunku do dochodu strony organ I instancji uznał, że w tym względzie sytuację strony należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek i z tego względu przyznano stronie pomoc na częściowe pokrycie leczenia i zakup żywności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakres uznania przez organ I instancji nie został przekroczony. Organ odwoławczy zauważył, że świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie uzupełniać środki osoby objętej tą pomocą i nie mogą chociażby ze względu na możliwości finansowe organów przyznających te świadczenia służyć zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób wnioskujących o przyznanie tej pomocy. Zdaniem Kolegium, za błędne należy w tej sytuacji uznać stanowisko skarżącego, że powinien otrzymać pomoc w wysokości odpowiadającej poniesionym przez niego wydatkom na zakup leków w kwocie 418,47 zł. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze także średnią wysokość specjalnego zasiłku celowego w wysokości 173,34 za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. przyznawanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w D. (pismo tego Ośrodka z dnia 9 października 2012 r.), przyznana skarżącemu kwota 150 zł mieści się w granicach możliwości finansowych organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podał, że decyzja zaskarżonej treści jest dla niego krzywdząca, gdyż nie otrzymał zwrotu wydatków poniesionych na zakup lekarstw, a w PCK otrzymał tylko niewielką pomoc - jedną poszewkę na kołdrę i dwie na poduszki (pocerowane i dziurawe), otrzymane obuwie było za małe, a odzieży wcale mu nie okazano. Skarżący powołał się ponowie na swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia. W złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego pismach procesowych z dnia 9 stycznia i 28 lutego 2013 r. skarżący dodatkowo podniósł, że zadłużył się w związku z koniecznością zakupu opału na zimę oraz ponownie powołał się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podał, że brakuje mu pieniędzy na zaspokojenie podstawowych potrzeb takich jak żywność i opał, a opieka społeczna kpi sobie z jego potrzeb tłumacząc, że nie ma pieniędzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje należy uchylić z uwagi na naruszenie przez organy rozpatrujące sprawę przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2012 r., którą to decyzją organ ten przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie leczenia oraz zakupu żywności w wysokości 150 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s. Z uwagi na to, że jak wynika z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego, dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium odchodowe osoby samotnie gospodarującej, prawidłowo organ uznał, że skarżący nie spełnia określonych w ustawie o pomocy społecznej przesłanek do przyznania mu zasiłku celowego. W tej sytuacji organ winien rozważyć możliwość udzielenia skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego o jakim mowa w art. 41 pkt 1) tej ustawy. Zgodnie z owym przepisem prawa, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że użyte przez ustawodawcę w art. 41 u.p.s. pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie to należy interpretować, mając na uwadze jego znaczenie językowe. Tym samym o "szczególnie uzasadnionym przypadku" można mówić, gdy osoba lub rodzina domagająca się przyznania świadczenia z pomocy społecznej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej, rodzinnej, życiowej lub majątkowej, zwykle niezawinionej przez siebie, uzasadniającej przyznanie pomocy, pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Ocena, czy w danej sprawie zachodzą takie nadzwyczajne okoliczności bądź też, czy brak jest podstaw do ich stwierdzenia, powinna uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy i w pierwszej kolejności wymaga odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej. W wyroku z dnia 09.07.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 372/10 (lex nr 673596) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej." Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10.08.2010 r. sygn. II SA/Bd 408/10 (lex nr 752049). Zgodnie z owym poglądem: "Przypadek powodujący przyznanie świadczenia z art. 41 u.p.s. nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. Szczególnie uzasadniony przypadek to wyjątkowa sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ma charakter nadzwyczajny, charakter losowy." Podkreślenia wymaga, że decyzja podejmowana na podstawie art. 41 u.p.s. jest decyzją podejmowaną przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu wniosek o przyznanie środków z pomocy społecznej w tej formie prawo wyboru: przyznać świadczenia, bądź go odmówić, bądź przyznać je w rozmiarze mniejszym niż wnioskowane przez stronę. W decyzji kończącej postępowanie w sprawie organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący uzasadnić dokonany wybór, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a. ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy w sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej w trybie uznania administracyjnego. W takiej też sytuacji szczególne znaczenie ma również prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie owej decyzji administracyjnej, które ma charakter informacyjny dla strony postępowania, a także - w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pozwala temu sądowi na przeprowadzenie jej prawidłowej kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że organ I instancji rozpatrując sprawę w ogóle nie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. dokonanego wyboru sposobu załatwienia sprawy. Przyznając skarżącemu na jego wniosek z dnia 31 sierpnia 2012 r. specjalny zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia oraz żywności w miesiącu sierpniu 2012 r. w wysokości 150 zł w ogóle nie uzasadnił wydanej w sprawie decyzji powyższej treści. W jej uzasadnieniu wręcz wskazał, powołując się w tym względzie nieprawidłowo na przepis art. 107 § 4 k.p.a., że odstępuje od uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji administracyjnej, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony, które to stwierdzenie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Zauważyć należy, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie skarżący nie sprecyzował w jakiej wysokości zasiłku oczekuje od organu pomocy społecznej. Organ też z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie i nie poczynił w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że treść wydanej przez organ I instancji decyzji odpowiada w całości oczekiwaniom strony. O tym, że decyzja wydana przez organ I instancji nie uwzględnia w całości żądania strony świadczy dodatkowo zarówno treść wniesionego od niej odwołania strony, jak i skarga złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydane w sprawie decyzje administracyjne. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy zaakceptował powyższe istotne uchybienia procesowe, jakich dopuścił się w sprawie organ I instancji podczas, gdy uchybienia te winny w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. skutkować uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z tego względu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy wdaną w sprawie z istotnym naruszeniem w/w przepisów prawa decyzję organu I instancji. Wyżej wskazane uchybienia procesowe, których dopuściły się organy obu instancji rozpoznając sprawę, skutkowały konieczność uchylenia przez Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albowiem uchybienia te w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wyjaśnić istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, w tym art. 41 pkt 1) u.p.s. oraz poczynić prawidłowe ustalenia mające oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku decyzji uznaniowych kładzie się szczególny nacisk na ich należyte uzasadnienie. Organ ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru niedopuszczalnej decyzji arbitralnej, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 04.12.2012 r. sygn. akt III SA/Lu 588/12, lex nr 1234664). Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 03.04.2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 268/11, lex nr 1146142). W tej sytuacji na podstawie wyżej wskazanego przepisu p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.