IV SA/Wr 836/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 7 lit. c, art. 23 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza S. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], nr [...], w sprawie uznania za nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wpłaconego na rzecz małoletniego K. G., przedstawicielowi ustawowemu K. P. za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. w łącznej wysokości 2400 zł oraz zobowiązania K. P. do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 2400 zł wraz z ustawowymi odsetkami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...], nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza S. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie kwoty wypłaconej K. P. na rzecz małoletniego K. G., wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. na podstawie decyzji nr [...] w łącznej wysokości 2400 zł. W sentencji decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał K. P. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 2400 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 lipca 2010 r. na rachunek bankowy organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że strona miała ustalone prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna K. G. w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. w kwocie 400 zł miesięcznie i świadczenie zostało wypłacone w okresie od 25 czerwca 2010 r. do 15 września 2010 r. w łącznej wysokości 2400 zł. Dalej organ wskazał, że decyzją z dnia[...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło nieważność decyzji przyznającej świadczenie, a decyzją z dnia [...], nr [...] została przez organ pierwszej instancji dokonana odmowa przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. [...]. Organ wskazał, iż wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i stwierdził, że zgodnie z unormowaniem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczeniem nienależnie pobranym jest również świadczenie wypłacone z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie. Organ wskazał zatem, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie i dokonanej odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego koniecznym stało się ustalenie, iż wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. P. W odwołaniu podniosła, iż rażące naruszenie prawa przy przyznawaniu świadczenia dotyczyło działania organu pierwszej instancji, a nie jej postępowania, treść złożonego przez nią wniosku była prawidłowa, a braki w działaniu organu pierwszej instancji nie mogą skutkować ustaleniem dotyczącym świadczeń nienależnie pobranych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. , rozpatrując ponownie sprawę stwierdziło, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Powyższy przepis należy dodatkowo uzupełnić o treść przepisu art. 23 ust. 1 ustawy, który stwierdza, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Pojęcie nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu tego przepisu odwołuje się do definicji określonej w art. 2 pkt 7 ustawy, a zatem również do świadczenia wypłaconego z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki co do konieczności stwierdzenia, iż strona otrzymała świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy. Decyzja przyznająca świadczenie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, późniejsza decyzja o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego stała się ostateczna, co stało się podstawą wydania decyzji o określeniu, iż pobrane świadczenia są nienależnie pobrane. Skutkiem z kolei takiego rozstrzygnięcia jest żądanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdyż ta okoliczność również wynika z przepisów ustawy. Odnosząc się w tym zakresie do treści odwołania wskazano, że podnoszona przez stronę okoliczność niezawinienia przy otrzymaniu świadczeń, określonych obecnie jako nienależnie pobrane, dla potrzeb przedmiotowego postępowania pozostaje bez znaczenia. Wskazać bowiem należy, że konstrukcja ustalania świadczeń nienależnie pobranych opisana w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku stwierdzenia przy ustalaniu prawa do świadczenia rażącego naruszenia prawa, nie pozwala na przyjmowaniu kryteriów zawinienia czy też braku zawinienia strony przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenie. Oznacza to, że spełnienie kryteriów ustawowych - stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie z powodu rażącego naruszenia prawa, następnie odmowa przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, obydwie powyższe stwierdzone ostatecznymi decyzjami, daje organom administracji publicznej obowiązek stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych, co powoduje również konieczność żądania zwrotu wypłaconego świadczenia. W realiach niniejszej sprawy należy zatem podzielić treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co w postępowaniu odwoławczym powoduje konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wskazało również skarżącej, iż zgodnie z przepisem art. 23 ust. 8 ustawy, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wniosek w tej sprawie strona może złożyć do organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzją złożyła K. P. W skardze zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisu art. 2 pkt 7 lit. b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez mylne przyjęcie, iż okoliczność niezawinienia przez stronę w sprawie pozostaje bez znaczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r. Stwierdziła, że prawidłowo wypełniła wniosek, natomiast błąd został spowodowany przez pracownika organu administracji publicznej, ona nie posiadała wiadomości o wadliwości wniosku, jak i jego brakach, a zaniedbanie organu nie daje podstawy do obciążania skarżącej odpowiedzialnością za wydaną niezgodnie z prawem decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazało, że jest ona niezasadna i wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało oparte na przepisie art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a nie na przepisie art. 2 pkt 7 lit. b ustawy, jak wskazuje to skarga. Zgodzono się ze skarżącą, że część przesłanek wynikających z przepisu art. 2 pkt 7 ustawy ma charakter wymagających ustalenia zawinienia przez osobę otrzymującą świadczenia, czego jednak nie dotyczy przepis art. 2 pkt 7 lit. c ustawy. Stwierdzają to również komentatorzy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (A. Korcz – Maciejko Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz C.H. Beck. 2010, Legalis). W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ustawowe dotyczące konieczności ustalenia, że doszło do wypłaty świadczeń nienależnie pobranych w rozumieniu ustawy. Kwestii natomiast braku obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń, w ocenie składu orzekającego Kolegium skarżąca winna szukać w instytucji umorzenia świadczeń nienależnie pobranych lub instytucji prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżony akt lub działanie organu administracji mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] przyznano skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego syna w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. Decyzją z dnia [...] odmówiono jej przyznania przedmiotowego świadczenia motywując to przekroczeniem kryterium dochodowego przez stronę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego syna na wskazany w niej okres, następnie, decyzją z dnia [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego syna za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. o kwocie 400 zł miesięcznie. W motywach podano, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] była jej wadliwość w postaci rażącego naruszenia prawa. Z powodu niewniesienia przez skarżącą środka odwoławczego od decyzji z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, decyzja nieważnościowa z dnia 10 marca 2011 r. stała się ostateczna i prawomocna i z takim też przymiotem funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego syna. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję I instancji w sprawie uznania na nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego skarżącej na rzecz małoletniego syna za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. w łącznej kwocie 2400 zł oraz zobowiązania skarżącej do zwrotu tej kwoty z ustawowymi odsetkami. Przystępując do meritum sprawy stwierdzić należy, że skarżąca, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze do sądu administracyjnego zwalczała stanowisko organu w przedmiocie uznania świadczenia alimentacyjnego za nienależne oraz zobowiązania do jego zwrotu argumentem, że prawo zostało naruszone nieprawidłowym działaniem organu, a nie poprzez treść złożonego przez nią wniosku o świadczenie, który był niewadliwy. W związku z tym powstaje pytanie, czy na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, możliwa jest, jak chce skarżąca, ocena w tym postępowaniu prawidłowości decyzji poprzedzających postępowanie zakończone wydaniem decyzji w sprawie uznania pobranego świadczenia za nienależne i zobowiązania do jego zwrotu. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi negatywnej. W doktrynie i orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie ,,w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle powołanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W związku z tym należy stwierdzić, że w granicach sprawy dotyczącej uznania świadczenia na nienależne i zobowiązania do jego zwrotu nie mieści się sprawa przyznania świadczenia alimentacyjnego i sprawa stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Kwestionowana przez skarżącą decyzja w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne została wydana na podstawie art. 2 ust. 7 pkt c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stanowi on, że nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z argumentacją organu, że decyzja przyznająca świadczenie została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, późniejsza decyzja o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego stała się ostateczna, co stało się podstawą wydania decyzji o określeniu, iż pobrane świadczenia są nienależnie pobrane. Skutkiem z kolei takiego rozstrzygnięcia jest żądanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdyż ta okoliczność również wynika z przepisów ustawy. Podnoszona przez stronę okoliczność niezawinienia przy otrzymaniu świadczeń, określonych obecnie jako nienależnie pobrane, dla potrzeb przedmiotowego postępowania pozostaje bez znaczenia. Konstrukcja ustalania świadczeń nienależnie pobranych opisana w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku stwierdzenia przy ustalaniu prawa do świadczenia rażącego naruszenia prawa, nie pozwala na przyjmowaniu kryteriów zawinienia czy też braku zawinienia strony przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenie. Oznacza to, że spełnienie kryteriów ustawowych - stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie z powodu rażącego naruszenia prawa, następnie odmowa przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, obydwie powyższe stwierdzone ostatecznymi decyzjami, daje organom administracji publicznej obowiązek stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych, co powoduje również konieczność żądania zwrotu wypłaconego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wskazało również skarżącej możliwość wystąpienia o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.