IV SA/Wr 837/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. w O. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta i Gminy B. postanowieniem z dnia [...] orzekł o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. w O. przyjmując, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Z. Zagadnieniem wstępnym, w ocenie organu I instancji, nie było rozpatrzenie przez Sąd sprawy z wniosku skarżącego, dotyczącej podziału majątku dorobkowego stron postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." Dalej wskazano, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej: ustawa, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, rozpatrywanego w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) orzekającego o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy, warunkiem wymeldowania jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: faktycznego opuszczenia lokalu oraz niedopełnienia obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego. Jednocześnie zaś, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne opuszczenie tego lokalu. Dobrowolne opuszczenie ma zaś miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowanie są okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania, a nie w dniu orzekania przez organy. Z kolei ustalając, czy opuszczenie spornego lokalu miało charakter dobrowolny, organ meldunkowy powinien uwzględnić przyjęty w orzecznictwie pogląd, że przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. A zatem organ I instancji badając wymienione wyżej przesłanki winien prowadzić sprawę o wymeldowanie, a nie wydawać postanowienie o jej zawieszeniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W doktrynie podkreśla się, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się ponadto, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. Dalej powołano wyrok z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 146/11, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że organy administracji publicznej nie mają wpływu na spór pomiędzy stronami postępowania. Brak uregulowania sprawy o podział majątku wspólnego nie stanowi nadto podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie wymeldowania. Zdaniem organu odwoławczego, ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego, dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Trafnie wskazał organ I instancji, że kwestie uprawnień do zamieszkiwania, tytułu do lokalu, czy innych zagadnień natury cywilistycznej (podział majątku dorobkowego byłych małżonków) pozostają poza kręgiem zainteresowania organów administracji orzekających w tych sprawach. Nieodłącznym elementem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowania, tj. formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zakwestionował decyzje obu instancji. Wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego bowiem, jak wskazał w chwili obecnej toczy się postępowanie sądowe o wydzielenie nieruchomości w taki sposób, aby strony konfliktu (skarżący i jego była żona) mogły korzystać z nieruchomości w sposób wygodny dla nich. Podniósł, ze była żona utrudnia mu dostęp do lokalu poprzez swoje agresywne zachowanie dlatego skarżący rzadko w nim przebywa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu warunkiem wymeldowania jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: faktycznego opuszczenia lokalu oraz niedopełnienia obowiązku wymeldowania z pobytu stałego. Zadaniem organu meldunkowego jest zatem prowadzenie postępowania o wymeldowanie poprzez zbadanie wskazanych przesłanek. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2011 r. J. P. zwróciła się o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego w budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. S. W dniu 3 sierpnia 2011 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania. Wskazał, że w Sądzie Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o podział majątku dorobkowego, którego przedmiotem podziału jest między innymi budynek mieszkalny, z którego chce go wymeldować była żona. Zdaniem skarżącego, dopiero po zakończeniu tego postępowania uzasadnione będzie prowadzenie postępowania o wymeldowanie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zameldowanie (wymeldowanie) jest czynnością materialno-techniczną, nie mającą żadnego związku z tytułem prawnym do lokalu i pełni jedynie funkcję ewidencyjną - ma zapewnić zgodność ewidencji ludności ze stanem faktycznym. Sąd podzielił zatem w pełni stanowisko organów orzekających w sprawie, że toczące się postępowanie o podział majątku wspólnego małżonków (tj. skarżącego i jego byłej żony) nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w powołanym przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co oznacza, że wynik tego postępowania nie ma żadnego wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego. Zagadnienie to jako kwestia natury cywilistycznej, pozostaje poza kręgiem zainteresowania organów administracji orzekających w sprawach meldunku i organy te nie mają wpływu na spór o majątek między stronami postępowania. Brak uregulowania sprawy o podział majątku wspólnego nie stanowi zatem podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie wymeldowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 931/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 146/11, publ. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Reasumując, organy meldunkowe obu instancji zasadnie uznały, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, skoro prawnie istotna przesłanka, o której mowa w art.15 ust. 2 ustawy, tj. czy nastąpiło opuszczenie przez skarżącego miejsca pobytu stałego, należy do sfery ustaleń faktycznych. Ustaleń tych powinien dokonać samodzielnie organ prowadzący postępowanie o wymeldowanie. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.