IV SA/Wr 855/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej H. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania H. B. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 28 lutego 2014 r., kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia podał, że zasiłek przyznano stronie od lipca 2011 r., ponieważ wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia został złożony w dniu 22 lipca 2011 r., a więc po upływie trzech miesięcy od daty wydania przez Sąd Rejonowy dla W. wyroku o zaliczeniu strony do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, co miało miejsce w dniu 9 marca 2011 r. Od tej decyzji strona odwołała się, żądając zmiany decyzji i przyznania świadczenia od dnia 29 kwietnia 2009 r. do dnia 28 lutego 2014 r. Podniosła, że wyrok Sądu został wydany w dniu 9 marca 2011 r., ale uprawomocnił się dopiero w dniu 31 marca 2011 r. i wraz ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony jej pełnomocnikowi w dniu 26 kwietnia 2011 r. Wówczas został przekazany przez niego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem strony wyrok mógł być jej wydany dopiero po uprawomocnieniu i stwierdzeniu jego prawomocności odpowiednią klauzulą. Dlatego, w jej przekonaniu, dopiero od tego momentu rozpoczął bieg trzymiesięczny termin wskazany w art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, zasady udzielania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a ustawy). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takim przypadku prawo do zasiłku ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). W rozpatrywanej sprawie spornym jest, od kiedy należy liczyć termin trzech miesięcy wskazany w przepisie art. 24 ust. 2a ustawy, w przypadku gdy ustalenie stopnia niepełnosprawności następuje dopiero w wyniku wydania wyroku przez sąd. Zdaniem strony należy go liczyć nie od momentu wydania wyroku o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności, ale od uzyskania przez ten wyrok cech prawomocności. W omawianym przepisie użyto określenia, że termin liczy się "od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". W ocenie Kolegium ustawodawca może bardzo różnie określić, od jakiego momentu należy liczyć termin, z którego zachowaniem zamierza związać określone skutki prawne. Odwołanie się do momentu wydania orzeczenia ma więc wyłącznie techniczny charakter. Nie odnosi się to w ogóle do kwestii wywoływania innych skutków prawnych przez to orzeczenie. Celem wprowadzenia takiego terminu było umożliwienie osobom, które dochodziły wydania właściwego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub o niepełnosprawności w toku instancji, uzyskania świadczeń za czas trwania takiego postępowania, ale tylko wówczas gdy dochowają staranności wyrażającej się w złożeniu wniosku do organu w wymaganym przez ustawodawcę terminie trzech miesięcy od wydania orzeczenia. Ustawodawca nie użył w omawianym przepisie, żadnego dodatkowego określenia, a więc nie wskazał, że chodzi np. o orzeczenia prawomocne. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że termin trzymiesięczny, o którym mowa w powyższym przepisie, biegnie od dnia wydania orzeczenia, a zatem również wyroku sądu powszechnego. Sąd doręcza wyrok stronie, która tego zażąda, również w przypadku gdy jest on nieprawomocny. Nie jest zatem prawdą, że odwołująca się nie mogła otrzymać na piśmie takiego orzeczenia przed jego uprawomocnieniem. W rozpatrywanej sprawie wyrok zaliczający stronę do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności został wydany przez Sąd Rejonowy dla W. w dniu 9 marca 2011 r., (syn. akt IV U767/09) i od tej daty biegnie, zdaniem Kolegium, termin trzech miesięcy, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy. Kolegium nie dostrzegło podstaw, aby w tym przypadku odstąpić od literalnej wykładni przepisu i dokonywać jego rozszerzającej interpretacji zważywszy, że pociąga to za sobą poważne konsekwencje finansowe dla organu. Organ odwoławczy podkreślił też, że - jak wskazano w odwołaniu - pełnomocnik strony otrzymał wyrok Sądu w dniu 26 kwietnia 2011 r. Strona miała więc możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z zachowaniem trzymiesięcznego terminu określonego w powołanym wyżej przepisie, gdyż upływał on dopiero z dniem 3 czerwca 2011 r. Nieprzyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od kwietnia 2009 r. wynikło więc poniekąd także z zaniedbania samej strony. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Aministracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza: 1) prawo materialne, poprzez: - niezastosowanie art. 26 ust. 6 w związku z art. 24 ust. 2a ustawy, tj. niepouczenie skarżącej o 3-miesięcznym terminie do wniesienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, - błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 24 ust. 2 ustawy, zamiast art. 24 ust. 2a ustawy, - błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy, tj. błędne przyjęcie początkowej daty biegu 3-miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego; 2) oraz jej interes prawny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012 r. skarżąca przedłożyła formularz zaświadczenia lekarskiego z dnia 4 marca 2009 r., wypełniony przez lekarza prowadzącego, a otrzymany przez nią w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w tym dniu. Jednocześnie wyjaśniła, że w tej dacie stawiła się w Ośrodku w celu uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Pracownik Ośrodka poinformował ją o konieczności uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności i w tym celu wręczył powyższy formularz. Wypełniony formularz skarżąca złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, który przesłał go organowi właściwemu, tj. Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W., który wszczął procedurę orzeczniczą dotyczącą jej niepełnosprawności. Skarżąca nie otrzymała jednocześnie od pracownika Ośrodka do wypełnienia formularza wniosku o przyznanie zasiłku pielęgancyjnego, poimo że wyraźnie oświadczyła, iż ubiega się właśnie o to świadczenie. Gdyby taki formularz otrzymała od jego dysponenta, tj. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wówczas możnaby stwierdzić, że została prawidłowo pouczona o terminie określonym w art. 24 ust. 2a ustawy. Taki formularz został jej wręczony dopiero w dniu 22 lipca 2011 r. W odpowiedzi na powyższe zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło odrębność obydwu procedur i w związku z tym ich prowadzenie przez różne organy i na podstawie różnych przepisów prawa. Jak podało, w dniu 4 marca 2009 r., skarżąca nie posiadała jeszcze orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dopiero rozpoczęła starania o uzyskanie odpowiedniego orzeczenia w celu ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. Nie mogła więc otrzymać od pracownika Ośrodka formularza wniosku o przyznanie zasiłku. Przy czym Kolegium podniosło, że skoro skarżąca otrzymała w Ośrodku formularz do wypełnienia przez lekarza, który następnie został przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przekazany Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, to z pewnością pracownik Ośrodka poinformował stronę o przebiegu procedury ubiegania się o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Na okoliczność, że do takiego pouczenia nie doszło, strona nie przedstawiła żadnego dowodu, a fakt niewręczenia jej formularza wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie może o tym świadczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 28 lutego 2014 r. Materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej: ustawa, normujące uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 2 pkt 2). Zasadą jest, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Wyjątek od tej zasady został wprowadzony m.in. w art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kwestią sporną pomiędzy skarżącą, a organami orzekającymi jest okres, na jaki został jej przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Zdaniem skarżącej winien był on zostać przyznany od dnia 29 kwietnia 2009 r., bowiem od tego momentu, na podstawie wyroku sądu powszechnego, została zaliczona do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organów orzekających, decydujące znaczenie w sprawie miał natomiast fakt złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia w miesiącu lipcu 2011 r. Odnosząc się treści powołanego wyżej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy przyjęły, że nie miał on zastosowania w sprawie, bowiem skarżąca uchybiła wskazanemu w nim terminowi. Z kolei, skarżąca utrzymuje, iż termin takowy został dochowany z uwagi na datę uprawomocnienia się wyroku sądu, którym uzyskała status osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza tym, o ewentualnej potrzebie wcześniejszego złożenia wniosku nie została podczas swojej wizyty w 2009 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej pouczona. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a. jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Szczególnie zasada ta odnosi się do postępowań z zakresu pomocy społecznej oraz postępowań z zakresu udzielenia świadczeń rodzinnych, gdzie określone prawo kształtuje się zgodnie z działaniami strony tzn., gdy jest uzależnione od złożenia konkretnego wniosku, czy przedłożenia stosownego zaświadczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (sygn. akt III ARN 40/92, publ. POP 1993/4/68), zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przytoczonym wyroku Sąd Najwyższy zaakcentował, że w sytuacji podjęcia przez stronę działań wiążących się z niekorzystnymi dla niej skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek wyjaśnić stronie, w możliwie jasny sposób, całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W doktrynie prawa akcentuje się, że organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto, organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że ma on obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 6/06, publ. Lex nr 293175). W konsekwencji należy stwierdzić, że w postępowaniu w sprawach świadczeń rodzinnych organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony, często osoby niepotrafiące sformułować precyzyjnie swoich żądań, nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa. Dostrzegając szczególną rolę organów w tego rodzaju sprawach ustawodawca wprowadził do ustawy art. 26 ust. 6, który stanowi, że podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 oraz w art. 24. Przepis ten stanowi rozwinięcie ogólnej zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Nie chodzi tu tylko o obowiązek poinformowania o prawach i obowiązkach aktualnego postępowania ale i potencjalnego postępowania administracyjnego. Ta zasada ma szczególne znaczenie na gruncie szeroko pojętej pomocy społecznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 946/09, publ. LEX 557728). Dokonując analizy akt sprawy oraz złożonych przez strony postępowania pism procesowych zawierających stosowne wyjaśnienia Sąd stwierdził, że formularz wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności skarżąca uzyskała w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej i za pośrednictwem tego organu przekazała Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Skarżąca twierdzi, że miało to miejsce w dniu 4 marca 2009 r., z kolei organ odwoławczy tej okoliczności nie kwestionuje. Powyższe pozwala uznać, że organ pierwszej instancji miał wówczas możliwość pouczenia skarżącej o terminach składania ewentualnych wniosków o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W aktach sprawy nie ma jednak pouczeń opatrzonych wcześniejszymi datami niż 22 lipca 2011 r. Zasadnym jest wobec tego zarzut braku stosownego poinformowania skarżącej o kwestii zasadniczej w momencie wszczęcia procedury dotyczącej uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czym naruszono zarówno art. 26 ust. 6 ustawy jak i art. 9 k.p.a. i co spowodowało, że skarżąca pozbawiona została możliwości ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny za okres wcześniejszy niż oznaczony przez organy orzekające. Z kolei, okoliczność ta, podniesiona przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, nie została poddana ocenie przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Brak tych ustaleń stanowi zaś naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn decyzje organów obydwu instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., a pkt III w art. 152 p.p.s.a.