IV SA/Wr 855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 5 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2014 r. M. W. (zwana dalej stroną lub skarżącą) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w zakresie punktu 3 dotyczącego przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Strona jako podstawę swojego żądania wskazała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 145 oraz art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że przesłanki wznowienia postępowania zostały ograniczone tylko do tych podstaw, które został wymienione w art. 145 i art. 145 a k.p.a. Powołana przez stronę wykładnia przepisów prawa, wynikająca z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi zatem przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca podniosła, że uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r. przesądza, że osoby przebywające na urlopie wychowawczym, które opiekują się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, mają prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci. Powołana uchwała rozstrzyga zatem rozbieżność w orzecznictwie co do wykładni art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.ś.r.), który był podstawą do wydania niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sprawie, uprawniającego do pobierania świadczenia jedynie na jedno z trójki dzieci. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, ze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa ani nie są wprost wiążące dla podmiotów samorządowych. Oceniając powołaną przez stronę podstawę wznowienia postępowania, organ doszedł do przekonania, że nie została ona oparta na przesłankach wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. W szczególności nie można – zdaniem organu – utożsamiać jej z przesłanką wynikającą z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wywołuje również skutków przynależnych orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego, co wyklucza zastosowanie w niniejszej sprawie również art. 145a k.p.a. Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji uznał, że w niniejszej sprawie żądanie skarżącej okazało się nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, strona podniosła, że organ administracji publicznej nieprawidłowo zakwalifikował żądanie wyrażone w złożonym wniosku. Skarżąca bowiem wprawdzie posłużyła się zwrotem "wznowienie postępowania", jednakże organ zobowiązany był do wzięcia pod uwagę całokształtu sprawy i odkodowania rzeczywistej intencji strony, którą było wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzonego błędu na podstawie art. 31 u.ś.r. bądź zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W celu wyjaśnienia jej zamiaru organ winien zatem ostatecznie wezwać stronę do sprecyzowania żądania, czego jednak nie zrobił. Organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie w sprawie winien zatem zakończyć je wydaniem odpowiedniej decyzji, która w sposób merytoryczny rozstrzygałaby o zasadności żądania skarżącej w kwestii dodatku do zasiłku rodzinnego w odpowiedniej wysokości. Dalej skarżąca wyraziła własne stanowisko w zakresie interpretacji art. 8 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r., obszernie odnosząc się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. W konkluzji strona wskazała, że z przeprowadzonej analizy przepisów wynika uprawnienie osoby korzystającej z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu do otrzymania nie tylko zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci ale także dodatku do tego zasiłku na każde z nich. Uzasadniając kolejny zarzut strona skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania wydał postanowienie na podstawie art. 149 k.p.a., podczas gdy rozstrzygnięcie takie zostało zastrzeżone wyłącznie w sytuacjach, w których z żądaniem wznowienia występuje osoba niebędąca stroną w sprawie, wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów bądź dotyczy sprawy, która nie zakończyła się wydaniem ostatecznej decyzji. Natomiast w celu dokonania oceny postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej, należało wcześniej to postępowanie wznowić. Skarżąca podniosła również, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu bowiem nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżąca wniosła o wznowienie postępowania lub zmianę wydanej decyzji poprzez uwzględnienie dokonanej w skardze interpretacji przepisów o świadczeniach rodzinnych. Względnie strona wniosła o stwierdzenie błędu na podstawie art. 31 u.ś.r. bądź zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i wypłatę wyrównania z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego w prawidłowo ustalonej wysokości za okres wsteczny od momentu złożenia pierwotnego wniosku. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w trybie postępowania wznowieniowego, uregulowanego w art. 145 - 152 k.p.a., co było realizacją woli strony. Zakres żądania skarżącej wyartykułowany w jej wniosku inicjującym niniejsze postępowanie nie budzi wątpliwości. Strona jasno bowiem wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 14 czerwca 2011 r. w zakresie obejmującym orzeczenie o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podkreślić również należy, że aż do momentu wniesienia skargi strona nie kwestionowała prawidłowości przyjętego trybu postępowania. Dopiero więc na etapie postępowania przed sądem administracyjnym skarżąca podniosła nieprawidłowe działanie organów orzekających w sprawie, które polegać miało na niewyjaśnieniu jej rzeczywistego zamiaru. W ocenie Sądu wobec niebudzącego wątpliwości sformułowania żądania zwartego we wniosku, organy nie miały podstaw do podejmowania czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej intencji skarżącej, skoro została ona już w sposób dostateczny skonkretyzowana. Podniesione zatem w skardze wątpliwości strony co do prawidłowego trybu postępowania są nieuzasadnione. Ich niezasadność jest również o tyle znamienna, że nawet w skardze strona nie wyjaśnia ostatecznie co było jej domniemaną intencją, czy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a, czy też żądanie sprostowania błędu organu w oparciu o art. 31 u.ś.r. Stwierdzając zatem, że wolą strony nie wywołującą żadnych wątpliwości było żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego należało dokonać następnie oceny podstaw tego wniosku w kontekście ustawowych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zawartych w art. 145 §1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 145a §1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponadto stosownie do treści art. 145b § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przywołane przepisy wyznaczają zamknięty katalog przesłanek, na podstawie których strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Takie ukształtowanie instytucji wznowienia postępowania związane jest z jej szczególnym, nadzwyczajnych charakterem. Wznowienie postępowania jest bowiem odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., która chroni stosunki prawne ustalone na podstawie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/12). Skarżąca konsekwentnie, na każdym etapie postępowania administracyjnego, podstawę wznowienia upatrywała w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, która podjęta została na wniosek Prokuratora Generalnego w związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie w zakresie stosowania art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że tak sformułowana przesłanka w zasadzie nie odnosi się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego lecz dotyczy decyzji będącej jego efektem. W świetle przywołanych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że przesłanką do wzruszenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie będzie ani podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny ani wynikająca z niej odmienna wykładnia przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi zastrzeżeń stanowisko, że zmiana wykładni przepisu prawa dokonana w wyroku lub uchwale sądu nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt FPK 9/01). Nie może ona również stanowić podstawy do uznania, że zachodzą w sprawie nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1997 r., sygn. akt III SA 1549/95). Jak już powyższej wskazano, postępowanie wznowieniowe jest szczególnym trybem procedowania i może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie na podstawie ściśle określonych w ustawie przesłanek. Powołane natomiast przez stronę okoliczności do takich przesłanek nie należą. Przepis art. 149 § 3 k.p.a. przewiduje, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Czynności organu zostały na wstępnym etapie postępowania ściśle ograniczone i sprowadzają się tylko i wyłącznie do zbadania zachowania terminu oraz dopuszczalności wniesionego podania o wznowienie a nie jego zasadności. Wyłącznie zatem stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania będzie upoważniało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Kluczowym więc na tym etapie postępowania będzie wyjaśnienie kiedy rzeczona niedopuszczalność może nastąpić. W zależności od okoliczności danej sprawy niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego może mieć charakter podmiotowy bądź przedmiotowy. Do pierwszej kategorii należy więc zaliczyć takie sytuacje, z których w sposób oczywisty wynika, że z żądaniem występuje podmiot nie będący stroną w sprawie. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa powstaje wówczas, gdy żądaniem wznowienia objęte jest postępowanie niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej, czy też gdy strona nie wskazuje ustawowych podstaw wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1835/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 739/13). Wbrew stanowisku skarżącej, w ocenie Sądu słusznie należało w przedmiotowej sprawie orzec o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego bowiem strona nie powołała się na żadną ustawową przesłankę wznowienia postępowania, co wykluczało dalsze procedowanie organu w zakresie jej zasadności. Pozbawionym podstaw prawnych byłoby więc najpierw wznowienie postępowania administracyjnego a następnie dopiero odniesienie się do kwestii formalnych, które wprost wynikały z wniosku skarżącej. Również za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym niezawiadomienie jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W okolicznościach niniejszej sprawy nawet nieuzasadnione niedopełnienie przez organ tego obowiązku nie można byłoby zakwalifikować jako naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym wypada, że organ odwoławczy, ale również i organ pierwszej instancji nie zgromadziły w toku postępowania żadnym materiałów i dowodów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia, zaś jedynym zgłoszonym żądaniem był wniosek pochodzący od skarżącej. W zakresie ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, który dotyczył braku merytorycznego odniesienia się organu w formie decyzji do żądania wyrównania wypłaconego świadczenie w zakresie pozostałych dwóch córek skarżącej, należy wziąć pod uwagę, że zarzut ten obejmuje materię wykraczająca poza ramy niniejszego postępowania. Przedmiotem oceny Sądu pozostaje bowiem postanowienie Kolegium o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego. Sąd administracyjny zobowiązany był więc do stwierdzenia, czy wydane rozstrzygnięcie było prawidłowe z punktu widzenia zastosowanych przez organ przepisów postępowania. Wobec pozytywnej weryfikacji stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję w oczekiwanym przez skarżącą kształcie. Odniesienie się zaś do wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście spełnienia bądź niespełnienia przez stronę przesłanek do otrzymania świadczenia, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Sąd zaś zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia, ale w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.) i nie może odnosić się do kwestii ściśle z tą sprawą nie powiązanych. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi.