IV SA/Wr 883/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 3 pkt 17, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U Nr 228, poz. 2255 z późn. zm. ) - po rozpatrzeniu odwołania L.D. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-G. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci: A., A. i A. L. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podano, że decyzją z dnia [...]roku nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. G. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta B. G. odmówił L. D. świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci A. L., A. L. i A. L.. W uzasadnieniu wskazano, że strona wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, wspólnie korzystają z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej od czerwca [...] roku do chwili obecnej oraz dodatku mieszkaniowego od grudnia [...] roku. Zdaniem organ I instancji w tej sytuacji Panii L. D. nie może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci po myśli art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej odwołała się L. D.. Zaznaczyła, że zamieszkuje z byłym konkubentem, ale dzieci wychowuje sama. Zdaniem odwołującej się zasady przyznawania zasiłków celowych, jak i dodatku mieszkaniowego żądzą się innymi prawami i fakt ich pobierania nie ma znaczenia dla świadczeń należnych na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że w dniu [...]r. L. D. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w B. G. wniosek o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego na troje dzieci - A. L. lat 17, A. L. lat 12 i A. L. lat 8. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. G. przyznał L.D.: 1. zasiłek rodzinny na A. D., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r. do [...]r., 2. zasiłek rodzinny na A. D. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...]r. do [...]r., 2. zasiłek rodzinny na A. D., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r. do [...]r., 4. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego-wyprawka na A. D., w kwocie [...] zł jednorazowo, 5. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego-wyprawka na A.D. w kwocie [...] zł jednorazowo. Następnie w dniu [...]roku Zastępca Burmistrza Miasta B. G. postanowieniem sprostował powyższą decyzję poprzez zmianę nazwiska dzieci "D." na "L.". Z kolei w dniu [...]roku organ I instancji wydał decyzję nr [...] zmieniającą pierwotną decyzję-określono w niej prawidłowo nazwiska dzieci i uzupełniono uzasadnienie o kwestę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dopiero w dniu [...]roku wydano decyzję odmawiającą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zaskarżoną przez stronę. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 z 2003 r. ze zmianami) zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom lub jednemu z rodziców. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom o których mowa w tym przepisie, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 504 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł -art. 5 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Natomiast art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. Art.6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi ,że zasiłek rodzinny przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole Jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego-art.14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że L. D. posiada uprawnienia do zasiłku rodzinnego na dzieci i to bez względu na to ,czy dzieci wychowuje samotnie czy z ojcem dzieci, zbędne zatem jest omawianie przesłanek do przyznania tego świadczenia. Prawidłowo organ I instancji przyznał stronie zasiłki rodzinne decyzją z dnia [...]roku. Decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia w pełnym zakresie wniosku L. D.- w zakresie wniosku o dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka A. L., A. L. i A. L.. Wniosek w tym zakresie został rozpoznany dopiero obecnie w zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki m.in. z tytułu samotnego wychowywania dziecka . Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka-art.12 ust. 1 ustawy. Przez pojęcie samotnego wychowywania dziecka rozumieć należy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 17 cytowanej ustawy wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że L. D. nie wychowuje wspólnie dzieci z ich ojcem. Przede wszystkim wspólnie zamieszkują. Pojęcie wychowania jest pojęciem szerszym niż pojęcie łożenia na utrzymanie dzieci. Udział w wychowaniu dzieci jest możliwy m.in. dzięki wspólnemu zamieszkiwaniu rodziny. Niezależnie od tego z załączonych wywiadów środowiskowych sporządzonych w związku z postępowaniem przyznanie rodzinie świadczeń z pomocy społecznej niezbicie wynika, że L. D. zamieszkuje i wspólnie gospodaruje z konkubinem R. L.- ostatni wywiad z dnia [...]roku. Skutkowało to wydaniem decyzji przez organ I instancji o przyznaniu zasiłku celowego, dodatku mieszkaniowego. Wbrew twierdzeniu odwołującej się organ I instancji miał nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić te ustalenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli-art.7 kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowód należy dopuść wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny-art.75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma świadomość, że sytuacja finansowa rodziny strony jest zła, ale organ I instancji miał obowiązek zastosować się do obowiązujących przepisów. Analiza tych przepisów dokonana po ustaleniu sytuacji rodzinnej strony skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji. Nadmienić należy, że L. D. ma prawo do korzystania ze świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej i z tego uprawnienia, jak wynika z akt sprawy na bieżąco korzysta. Na powyższą decyzję L. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że nie jest ona matką samotnie wychowującą dzieci dlatego że zamieszkuje wspólnie z ojcem dzieci . Ponadto skarżąca stwierdziła, że fakt wykazania przez R. L. we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego Jej i dzieci świadczy jedynie o tym, że wspólnie z nim zamieszkują , co nie jest jednoznaczne z wspólnym gospodarowaniem i wychowywaniem dzieci. Ponadto skarżąca stwierdziła, że Kolegium Odwoławcze podjęło zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego . Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez L. D. zauważa, co następuje : - zarzut dotyczący wydania przez Kolegium Odwoławcze decyzji z naruszeniem przepisu art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezpodstawny, bowiem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Odwołanie strony wraz z całością akt sprawy Kolegium Odwoławcze otrzymało [...]roku, a sprawa została rozpatrzona [...] roku. - jeżeli chodzi o zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wspólnego wychowywania przez skarżącą dzieci z ich ojcem , to nie znajduje on także uzasadnienia. Z posiadanych akt sprawy wynika, że rodzina składa się z 5 osób tj. L. D., R.L. i trójki wspólnych dzieci : A., A. i . L. . Osoby te jako rodzina sukcesywnie korzystają z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych i podczas przeprowadzanych wywiadów środowiskowych nie kwestionowały faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ( ostatni wywiad z dnia [...]r. ), oraz dodatku mieszkaniowego ( ostatni wniosek z [...] roku ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że w kwestii prawa skarżącej do rozważanego dodatku do zasiłku rodzinnego organ I instancji wypowiedział się wcześniej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Wobec tego, że decyzja ta dotyczyła w swej sentencji zasiłku rodzinnego, a nie dodatku do tego zasiłku, Sąd uznał, iż zawarta w uzasadnieniu wypowiedź na temat prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci ma wyłącznie walor informacyjny. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, powołanej wyżej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji odwoławczej. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 tej ustawy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 3 pkt. 17 cytowanego aktu prawnego pojęcie samotnego wychowywania dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Z treści powołanych unormowań wynika, że jedyną w zasadzie przesłanką warunkującą uprawnienie do uzyskania rozważanego dodatku do zasiłku rodzinnego jest samotne wychowywanie dziecka w znaczeniu normatywnym tego zwrotu ustalonym w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to zatem, że przedmiotem oceny, w sytuacji gdy jest niesporne, że skarżąca jest panną uprawnioną do zasiłku rodzinnego, powinno być wyłącznie ustalenie czy samotnie "wychowuje" ona dziecko, co powinno nastąpić poprzez określenie desygnatów pojęcia "wychowywanie". W związku z tym, że ustawa nie zawiera legalnej definicji zwrotu "wychowywanie", to zgodnie z ustalonymi regułami wykładni językowej przyjąć należy, że domniemanie przemawia za potocznym /etnicznym/ znaczeniu tego pojęcia. W języku potocznym "wychowywać" znaczy tyle, co zapewnić osobie niedorosłej osiągnięcie rozwoju fizycznego i psychicznego, zapewnić opiekę osobie niedorosłej i doprowadzić ją do samodzielności. "Wychowanie" to całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie /Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, t. III, s. 785, 786/. Również w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wychowanie dziecka oznacza troskę o jego fizyczny i duchowy rozwój i należyte przygotowanie go do pracy dla dobra społeczeństwa stosownie do jego uzdolnień /art. 96 k.r.o./. W niniejszej sprawie organ rozszerzył zakres stosowania przepisu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy ustalony za pomocą dyrektyw wykładni językowej, utożsamiając pojęcie "wychowywania" dziecka z pojęciem wspólnego zamieszkiwania rodziców. "Zamieszkiwanie" w ujęciu prawnym to jedynie przebywanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu /art. 25 k.c./, a w ujęciu potocznym to miejscowość w której się mieszka, w której jest się zameldowanym /M. Szymczak, j.w. s. 929/. I chociaż naturalną konsekwencją wspólnego zamieszkiwania rodziców może być i z reguły jest wychowywanie przez nich dzieci, to jednak w niektórych sytuacjach od reguły tej mogą zachodzić odstępstwa. Zresztą gdyby ustawodawca chciał nadać rozważanemu zwrotowi znaczenie przypisywane mu przez organ decyzyjny, to z pewnością dałby temu wyraz w definicji legalnej poprzez jego odniesienie do kategorii wspólnego zamieszkiwania, wspólnego gospodarowania, itp. Dodać należy, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do Sądu skarżąca konsekwentnie utrzymywała, że wprawdzie wspólnie mieszka z ojcem dzieci, ale nie gospodarują wspólnie i nie wychowują wspólnie dzieci. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się szereg pism, kierowanych do różnych adresatów, w których skarżąca podkreśla wskazaną wyżej okoliczność, przy czym w oświadczeniu z [...]r. potwierdza tę okoliczność pod rygorem odpowiedzialności karnej. Powyższe potwierdza również oświadczenie z [...]r. podpisane przez osiem osób. Wychodząc zatem z założenia, że pojęcie wychowywania dziecka nie musi łączyć się z kategorią wspólnego zamieszkiwania jego rodziców, organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia , czy mimo wspólnego zamieszkiwania, skarżąca samotnie wychowuje dzieci, czy też nie. W związku z tym należy dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów wraz z oceną ich mocy dowodowej z ewentualnością uzupełnienia postępowania o te dowody, z których wynika, czy tylko matka, czy też oboje z rodziców wychowują dzieci. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja odmawiająca świadczenia zasadniczo nie nadaje się do wykonania.