IV SA/Wr 91/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na pismo Prezesa A sp. z o.o. z siedzibą w L. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. P. P. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wniósł skargę na opisane w sentencji pismo Prezesa Zarządu A sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanego dalej organem), którym organ – w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – poinformował skarżącego, że umowa w zakresie weekendowej opieki zdrowotnej została zawarta z Miastem i Gminą C. do dnia 31 grudnia 2019 r., zaś jej udostępnienie nie jest możliwe z uwagi na tajemnicę wynikającą z przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącego zakwestionowane pismo stanowiło w istocie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zawierało bowiem wszelkie obligatoryjne elementy tego rodzaju aktu administracyjnego, jak oznaczenie organu i adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jego wydania. Dlatego też mimo braku stosownego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, pismo to podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi organ wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem została ona skierowana do podmiotu prywatnego, niezobowiązanego do udzielenia informacji publicznych oraz dotyczyła danych pozbawionych waloru publicznego, które ponadto objęte były ochroną przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tych powodów organ wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na szeroko pojmowane akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W związku z tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych, rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z punktu widzenia niniejszej sprawy należy pokreślić, że do katalogu prawnych form działania administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej zaliczają się m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Dana decyzja powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) istnienie uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek, jaki prawo wiąże z jej wydaniem (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, 2012). W kontekście postępowania dotyczącego informacji publicznej trzeba dodatkowo podkreślić, że jej udzielenie nie następuje w drodze decyzji bądź innego rodzaju aktu administracyjnego, lecz przybiera postać zwykłej czynności materialno–technicznej, polegającej na przekazaniu wnioskodawcy interesujących go danych publicznych w sposób przez niego wskazany. Forma decyzji zastrzeżona jest jedynie w ściśle określonych przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem, w drodze decyzji wydawanej przez organ władzy publicznej następuje wyłącznie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Dokonując kwalifikacji zaskarżonego pisma, Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowi ono decyzji ani innego rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, lecz ma jedynie charakter informacyjny. Organ zawiadamia bowiem w nim stronę o terminie obowiązywania umowy dotyczącej świadczenia opieki zdrowotnej – co po części stanowi realizację żądania skarżącego – oraz informuje, że umowa ta podlega ochronie w oparciu o przepisy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w związku z czym jej kopia nie może zostać mu udostępniona. W zakresie tego ostatniego komunikatu, ale także w odniesieniu do całego pisma nie sposób jednak odszukać stwierdzenia, że żądane przez stronę informacje zostały zakwalifikowane przez organ jako dane publiczne. Wprost zaś temu zaprzecza stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, z którego jasno wynika, że w ocenie organu żądania strony nie mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, o którym mowa w art. 6 u.d.i.p. Jeśli zatem według oceny organu informacja, której domaga się skarżący nie ma waloru publicznego, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania. Wówczas wyłączona jest możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy, czy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna zaś nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 oraz z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia). W konsekwencji należało przyjąć, że zaskarżone pismo nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Odznacza się ono bowiem przede wszystkim walorem informacyjnym i z tej przyczyny nie mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze względu na swój charakter pismo to nie stanowiło również innej prawnej formy działania administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 2 – 3 oraz 5 – 7 p.p.s.a. Możliwość dokonania jego sądowoadministracyjnej kontroli nie wynikała również z żadnego przepisu szczególnego. Mając zatem na uwadze, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie nie mieścił się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podjęte rozstrzygnięcie nie pozbawia jednak strony możliwości poddania ocenie sądu działalności organu w zakresie prawidłowości rozpatrzenia skierowanego do niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący uważa, że żądane przez niego dane mają jednak walor informacji publicznej, to może on w każdym czasie wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Dopiero bowiem w ramach tej sprawy sąd jest uprawniony do zweryfikowania stanowiska organu, czy żądane od niego informacje mają charakter publiczny oraz dysponuje instrumentami prawnymi gwarantującymi stronie realizację przysługującego jej prawa do informacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1818/12). Odnosząc się na zakończenie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.