IV SA/Wr 91/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant: Referent Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. przy udziale G. – W. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 19 grudnia 2024 r. nr X/64/2024 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę w całości. Pismem z dnia 14 listopada 2024 r. W. Sp. z o.o. Sp. j. (dalej: Wydawnictwo, pracodawca, skarżąca) działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zwróciło się do Rady Miejskiej w Gminie Kamieniec Ząbkowicki (dalej: Rada Miejska, organ) z wnioskiem o wyrażenie o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radną panią G. W. (dalej: radna, pracownik, uczestniczka postępowania) będącą jednocześnie pracownikiem Wydawnictwa oraz o wyrażenie zgody na rozwiązanie z Nią stosunku pracy. Wydawnictwo wskazało, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z Radną są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez Nią mandatu radnej. Radna jest zatrudniona w Wydawnictwie w obszarze redakcyjnym, na stanowisku Koordynator w H., na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Przyczyną rozwiązania umowy o pracę z Radną jest redukcja etatów w wyżej wskazanym obszarze redakcyjnym. Rozwiązanie umowy o pracę z Radną nastąpi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (t. j. Dz.U.2024 poz. 61). Pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. Wydawnictwo w odpowiedzi na pismo z dnia 2 grudnia 2024 r. zawierające zaproszenie Członka Zarządu Wydawnictwa na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim poinformowało, że nie widzi uzasadnienia formalnego dla powyższych działań Rady Miejskiej. W piśmie z dnia 14 listopada 2024 r. Wydawnictwo przekazało Radzie Miejskiej wszelkie niezbędne jej informacje do podjęcia decyzji dotyczącej zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z Radną. Wydawnictwo poinformowało Radę Miejską o tym, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z Radną są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez Nią mandatu radnej. Wskazano, że wykazując dobrą wolę i chęć złożenia pełnej informacji Wydawnictwo zaznaczyło, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z Radną jest redukcja etatów w obszarze redakcyjnym, a rozwiązanie umowy o pracę z Radną nastąpi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tj. Dz.U.2018 poz.1969). Dodatkowo nadmieniło, że wśród kryteriów doboru pracownika do rozwiązania umowy o pracę nie brano pod uwagę faktu wykonywania mandatu radnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wydawnictwo jest przekonane o tym, że Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej dysponuje pełnymi informacjami umożliwiającymi jej wydanie opinii poprzedzającej podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z Radną. Pismem z dnia 14 grudnia 2024 r. skierowanym do P. przy W. wskazała, że ze zdziwieniem przyjmuje fakt, że dwoje członków Wydawnictwa M. L. i R. K. podpisali się pod zawierającym nieprawdziwe informacje pismem wyjaśniającym okoliczności rozwiązania umowy o pracę z ich członkinią oraz radną Rady Miejskiej G. W. W części zatytułowanej "Uzasadnienie" znajduje się informacja "Rozwiązanie umowy z Radną nastąpi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (t. j. Dz.U.2024 poz. 61)". Wskazano, że ustawa z dnia 13 marca 2024 r. mówi o zasadach przeprowadzania zwolnień grupowych. Takie zwolnienia mają miejsce, kiedy pracodawca zatrudniający co najmniej 300 pracowników (przypadek W.) zwalnia minimum 30 pracowników. W art. 2 tejże ustawy jest jasno sformułowany obowiązek pracodawcy poinformowania o planowanych zwolnieniach grupowych działające w firmie związki zawodowe, a w art. 3 – zawarcie z nimi porozumienia. K. przy W. jest jedynym i reprezentatywnym związkiem zawodowym działającym w W. i nie otrzymała żadnych informacji na temat planowanych zwolnień grupowych od pracodawcy. Liczba zwalnianych osób w ostatnich 30 dniach (ok. 5 osób) nie kwalifikuje się do uznania, że mamy do czynienia ze zwolnieniami grupowymi. Wskazano że ponadto wprawdzie zarząd W. na razie nie wystąpił do komisji z prośbą o opinię w sprawie rozwiązania umowy z G. W. ale już teraz mogą zapewnić, że stanowczo sprzeciwiają się tej prośbie. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim na posiedzeniu w dniu 17 grudnia 2025 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną –zajęła opinię, którą odrzuciła wniosek. Radna G. W. nie brała udziału w głosowaniu. Z posiedzenia sporządzono protokół nr VII/2024 do którego dołączono wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną (załącznik nr 1) oraz stanowisko radnej (załącznik nr 2). Radna w swoim stanowisku wskazała, że "Pracuję w W. od 13 lat. Najpierw w pismach telewizyjnych, przez ostatnie 9 lat w tygodniku "[...]". Tytuł ten w kwietniu br. został w całości włączony do[...] segmentu Y. Ta zmiana wiązała się dla mnie z awansem. Pracując wcześniej jako redaktor prowadzący, formalnie w kwietniu, a realnie w maju br. zostałam włączona do[...] na stanowisko koordynatora. Podkreślam w tym miejscu, że nie każdy redaktor prowadzący w starych strukturach otrzymał funkcję koordynatora w powiększony [...]. Były to w sumie tylko 2 osoby: ja oraz P. K. Pracodawca w osobach wydawcy M. L. oraz Redaktor Naczelnej D. K. w rozmowie ze mną w aplikacji Teams z uznaniem wyrazili się na temat mojej dotychczasowej pracy w wydawnictwie, która została doceniona awansem, a ja została określona jako najlepszy specjalista od treści w tygodniku "[...]" oraz miesięczniku "[...]", które są o tyle specyficzne na tle wszystkich tytułów w segmencie Y., że promują wartości katolickie. W maju dołączyłam zatem w ramach nowych struktur wydawnictwa do grupy 4 koordynatorów, a moim bezpośrednim przełożonym została redaktor zarządzająca M. L. Moja szefowa nigdy nie skarżyła się na jakość mojej pracy, wręcz przeciwnie, wraz z innymi koordynatorami otrzymywałam pochwały za terminowe wysyłki gazet, którymi się opiekuję. Oprócz "[...]", "[...]" jest to tygodnik "[...]". Problemy zaczęły się, kiedy poinformowałam moją przełożoną, że otrzymałam mandat radnej w Radzie Miejskiej w K. 1 w związku z tym będę potrzebowała urlopu na czas pracy w komisjach oraz na sesjach. Moja szefowa w aplikacji Teams, która służy pracownikom jako komunikator, 2 września napisała, cytuję: "Popraw mnie, jeśli się mylę, ale nie musisz brać udziału we wszystkich komisjach i sesjach, więc możemy ustalić dni, kiedy obowiązki na sesjach nie kolidują z tymi w B. i takie, gdy kolidują?" W ramach odpowiedzi przytoczyłam przepisy prawa, które mówią o obowiązku pracodawcy umożliwienia pracownikowi wykonywania pracy w samorządzie. Cytuję: "Zgodnie z Art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego od pracy w celu umożliwienia mu udziału w pracach organów gminy. Jest to traktowane jako usprawiedliwiona niepłatna nieobecność w pracy". W następnej wiadomości zaproponowałam, że jestem w stanie na czas pracy w radzie brać urlop bezpłatny, a nie jak dotychczas wypoczynkowy. Cytuję: "Mogę przesłać do firmy zaświadczenie o ty, ze jestem radną. Wówczas korzystam z dnia wolnego bezpłatnego. Ja wykorzystuję do pracy w Radzie Miasta urlop wypoczynkowy. Ale oczywiście możemy to zmienić." W kolejnej wiadomości umieściłam cytat z Gazety Prawnej wraz z linkiem. Cytuję: "Nie ma znaczenia, czy radny jest zatrudniony w instytucji publicznej, czy pracuje dla podmiotu prywatnego. Każdy pracodawca ma wobec niego takie same obowiązki. Przede wszystkim jest obowiązany zwolnić radnego z wykonywania pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy". Mimo tych wyjaśnieniem czułam wyraźny opór przed udzieleniem mi urlopu na czas pracy w samorządzie. Moja szefowa wiele dni przetrzymywałam moje wnioski bez odpowiedzi. 19 listopada, po 11 dnach oczekiwania na akceptację urlopu wypoczynkowego, którym dysponuję jeszcze w liczbie 12 dni, wysłałam do mojej przełożonej oraz redaktor naczelnej maila następującej treści. "Ponieważ mój wniosek urlopowy z dn. 8 listopada nadal pozostaje bez odpowiedzi, przesyłam, powołując się na Art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który mówi o tym, iż pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego od pracy w celu umożliwienia mu udziału w pracach organów gminy, zaproszenia na posiedzenia trzech Komisji, których jestem członkiem oraz na sesję Rady Miasta w K. Akt uczestnictwa w pracach organów samorządowych radny dostarcza swojemu pracodawcy jako informację o przyczynie swojej nieobecności w pracy, a nie jako wniosek o udzielenie mu zwolnienia". W ostatnim czasie ma miejsce celowe i konsekwentne izolowanie mojej osoby przez przełożoną, która pomija mnie we wszelkich komunikatach na ogólnych kanałach [...] na Teamsach. Na co zwróciłam uwagę w komentarzu skierowanym do M. L. Pragnę nadmienić, że redukcje etatów w wydawnictwie mają miejsce, ale nie dotyczą one koordynatorów w [...]. Byłabym zatem pierwszym zwolnionym koordynatorem. Do pisma dołączam skany z komunikatora Teams oraz mail wysłany w sprawie urlopu". Rada Miejska w Kamieńcu Ząbkowickim działając na podstawie art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.) podjęła w dniu 19 grudnia 2024 r. uchwałę nr X/64/2024 mocą której: nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radną Rady Miejskiej w K. Panią G. W. zatrudnioną na podstawie umowy o pracę z dnia 01.10.2015 r. u pracodawcy W. Sp. z o.o. Sp. j. W. (§ 1 uchwały); Uzasadnienie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę, o której mowa w § 1 uchwały, stanowi uzasadnienie do uchwały (§ 2 uchwały); Wykonanie uchwały powierzyła Przewodniczącemu Rady Miejskiej w K. (§ 3 uchwały); Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 22 listopada 2024 r. do Rady Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim wpłynął wniosek pracodawcy W. Sp. z o.o. Sp. j. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną G. W. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy treści wniosku oraz zapoznaniu się z wyjaśnieniami radnej, Rada Miejska postanowiła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie stosunku pracy z radną zatrudnioną na podstawie umowy o pracę wymaga zgody rady miejskiej. Przepis ten ma na celu ochronę radnych przed nieuzasadnionymi działaniami pracodawców, które mogłyby być motywowane chęcią ograniczenia ich działalności publicznej. Wskazano, że Rada Miejska w Kamieńcu Ząbkowickim poddaje pod wątpliwość zasadność wniosku pracodawcy. W ocenie Rady, uzasadnienie przedstawione przez pracodawcę w wystąpieniu z dnia 14 listopada 2024 r. jest niewystarczające. W szczególności wskazuje się, że nie przedstawiono jasnych, precyzyjnych i obiektywnych kryteriów doboru pracowników do zwolnienia, co jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy rozwiązanie stosunku pracy ma być spowodowane redukcją etatów. W ocenie Rady, brak tych kryteriów uniemożliwia rzetelną ocenę zasadności i bezstronności decyzji pracodawcy o konieczności rozwiązania stosunku pracy właśnie z radną. Dodatkowo, Rada Miejska zwróciła uwagę, że z informacji przekazanych przez radną G. W. wynika, iż wielokrotnie podejmowała ona próby dostosowania swojej aktywności zawodowej do obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnej. Składała wnioski o udzielanie zwolnień z pracy na czas realizacji obowiązków radnej, jednak pracodawca pozostawiał je bez rozpoznania. Tego rodzaju działania mogą wskazywać na dążenie pracodawcy do ograniczenia możliwości pełnienia funkcji publicznej przez radną, co pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony radnych określonymi w ustawie o samorządzie gminnym. Nie bez znaczenia pozostaje również ocena pracy wykonywanej przez radną. Rada Miejska, opierając się na informacjach dotyczących jej pracy, uznała, że G. W. jest pracownikiem rzetelnym, odpowiedzialnym i sumiennie wykonującym swoje obowiązki. Nie wykazano, by jej praca była w jakikolwiek sposób nienależycie wykonywana. W związku z tym nie można uznać, że rozwiązanie stosunku pracy jest uzasadnione przesłankami merytorycznymi związanymi z efektywnością pracy radnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności. Rada Miejska uznała, że brak jest podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną G. W. Zgromadzone informacje budzą wątpliwości co do obiektywności i bezstronności decyzji pracodawcy, a jednocześnie brak jest przekonujących dowodów wskazujących na konieczność rozwiązania stosunku pracy akurat z radną. Podjęta uchwała ma na celu ochronę radnej przed ewentualnymi represjami związanymi z pełnioną przez nią funkcją publiczną oraz zapewnienie jej możliwości dalszego wykonywania obowiązków radnej w sposób niezależny i bez nacisków ze strony pracodawcy. W związku z powyższym Rada Miejska w Kamieńcu Ząbkowickim postanowiła, jak w sentencji uchwały. W dniu 31 grudnia 2024 r. za pośrednictwem organu Wydawnictwo skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Przedmiotową uchwałę Skarżąca zaskarżyła w całości i zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez przekroczenie przez organ uprawnień ustawowych i przyjęcie, że organ ma prawo do oceny zasadności i bezstronności decyzji pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę z radnym, uwzględniając przy tym kryteria doboru pracownika do zwolnienia i własną ocenę pracy wykonywanej przez radnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, podczas gdy z dyspozycji naruszonego przepisu wynika, że odmowa wyrażenia zgody może mieć miejsce wyłącznie wtedy, jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a takie okoliczności w sprawie nie wystąpiły. Mając na uwadze powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: (a) zaświadczenia o wyborze pracownika do organu z dnia 9 kwietnia 2024 r. - na następujący fakt:- wyboru pracownika do organu; (b) wniosku Skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z dnia 14 listopada 2024 r. - na następujące fakty: złożenie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, przedstawienie przyczyny rozwiązania stosunku pracy; (c) zaproszenia na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim (dalej: Komisja Rewizyjna) z dnia 2 grudnia 2024 r. - na następujący fakt: wystosowania zaproszenia do skarżącej na posiedzenie Komisji Rewizyjnej; (d) pisma Skarżącej do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej z dnia 11 grudnia 2024 r. - na następujący fakt:- przekazania Komisji Rewizyjnej informacji co do kryteriów doboru pracowników do zwolnienia; (e) uchwały Rady Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wraz z uzasadnieniem oraz pismem przewodnim - na następujące fakty: przekroczenia przez organ uprawnień ustawowych; z uzasadnieniem oraz pismem przewodnim - na następujące fakty: przekroczenia przez organ uprawnień ustawowych; - treści uzasadnienia Uchwały; (f) wydruków korespondencji prowadzonej przez pracownicę z jej przełożoną M. L. - na następujący fakt: umożliwianie pracownicy wykonywania funkcji radnej; 3. zobowiązanie organu do przedłożenia następujących dokumentów: (a) opinii Komisji Rewizyjnej ws. wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z dnia 14 listopada 2024r.; (b) protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 17 grudnia 2024 r.; a następnie - przeprowadzenie z nich dowodu na fakt wzięcia lub braku wzięcia udziału przez zainteresowaną pracownicę w głosowaniu nad opinią Komisji Rewizyjnej ws. wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy; 4. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz wskazała że rolą organu nie jest merytoryczna ocena zastosowanych przez pracodawcę kryteriów doboru pracowników do zwolnienia. Z tego względu pracodawca zrezygnował z ich wskazania we wniosku z dnia 14 listopada 2024 r. jako zbędnych dla podjęcia przez organ jego decyzji. Kierując się zasadą transparentności, dla porządku rzeczy wskazała, że zastosowanymi kryteriami doboru były: 1) współpraca z zespołem, tj. komunikacja z zespołem, wpływ na płynność pracy innych członków zespołu i zrozumienie powierzonej roli w procesie pracy/procesie wydawniczym; 2) ocena pracy, tj. w szczególności przebieg współpracy, sposób i forma współdziałania w obliczu nowych potrzeb Pracodawcy, nowych procesów pracy wdrożonych u Pracodawcy, nieplanowanej konieczności nagłych zmian w organizacji pracy wynikających z sytuacji, których nie można było wcześniej przewidzieć; 3) potencjał rozwojowy, tj. otwartość i postawa w sytuacji powierzenia nowych ról lub zadań wynikających ze zmiany organizacji pracy w przedsiębiorstwie pracodawcy. Podkreśliła, że po niedawnej zmianie stanowiska pracownicy z redaktora prowadzącego na koordynatora zmienił się zakres jej obowiązków, czego pracownica zdawała się jednak nie dostrzegać. Jej rolą nie było już decydowanie o rodzaju treści publikowanych w magazynach wydawanych przez skarżącą, a dokonywanie oceny przygotowanych tekstów i przekazywanie ich dalej w procesie produkcji, bez dyskusji nad ich wartością merytoryczną. Mimo to, zamiast wykonywać swoją pracę. pracownica wychodziła ze swej roli i usilnie, nadal chciała mieć wpływ na rodzaj treści magazynów. Ta okoliczność, tj. nieumiejętność przystosowania się pracownicy do zmiany w organizacji procesu pracy w wydawnictwie wpływała na płynność tych procesów i pracę innych pracowników. W porównaniu do innych koordynatorów, przy zastosowaniu powyżej przedstawionych kryteriów pracownica wypadła najgorzej, dlatego pracodawca zdecydował się na rozwiązanie właśnie z nią stosunku pracy. Odnosząc się do treści zaskarżonej uchwały skarżąca wskazała, że nigdy nie utrudniała pracownicy wykonywania obowiązków radnej, a jedynie wymagała poinformowania o posiedzeniach z odpowiednim wyprzedzeniem, tak, aby mogła odpowiednio zorganizować pracę działu. Takie zresztą było uzgodnienie pomiędzy pracownicą i jej przełożoną. Jedyny raz, w którym skarżąca nie od razu zareagowała na wniosek pracownicy o zwolnienie z pracy to sytuacja, kiedy posiedzenie wypadało w terminie po rozmowie pracownicy z przełożoną co do jej przyszłości w strukturze wydawnictwa, a powodem było oczekiwanie na efekt tejże rozmowy. Mimo tego, wniosek został jednak zaakceptowany w terminie. Skarżąca robiła wszystko co w jej mocy, aby umożliwić pracownicy wykonywanie jej pozasłużbowych obowiązków. Dla przykładu, w napiętym okresie świątecznym, przełożona pracownicy zorganizowała specjalne spotkanie, na którym podzielono się obowiązkami pracownicy, tak aby umożliwić jej wzięcie udziału w posiedzeniach organu. Odnosząc się do oceny pracy wykonywanej przez radną zawartej w zaskarżonej skarżąca wskazała, że tego rodzaju rozważania należy uznać za nie mające znaczenia dla niniejszej sprawy. Jak wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały, informacje na temat pracy pracownicy pochodzą bezpośrednio od niej samej. Ani organ ani Komisja Rewizyjna organu nie wystąpiły do skarżącej o udzielenie informacji bądź przedstawienie dokumentacji w tym zakresie. Ponadto, skarżąca nigdy nie wskazała, aby przyczyną rozwiązania stosunku pracy była niska efektywność pracownicy, tylko redukcja etatów w dziale H. Jak wskazano wyżej, ocena pracy była jednym z kryteriów doboru do zwolnienia, ale nie jedynym. Ewentualną ocenę merytoryczną decyzji pracodawcy w tym zakresie może przeprowadzić jednak tylko sąd pracy, a nie organ. Radny, jak każdy inny pracownik, może wnieść odwołanie do sądu pracy, który zweryfikuje prawdziwość przyczyny wskazanej w wypowiedzeniu. Następnie skarżąca dokonała analizy prawnej przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wraz z przytoczeniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Końcowo stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie, pracodawca jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z pracownicą wskazał redukcję etatów w obszarze redakcyjnym, w którym pracownica zajmuje stanowisko. Zaznaczono również, że przyczyną rozwiązania z nią stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu radnej, a fakt ten nie stanowił kryterium doboru pracowników do zwolnienia. Tego rodzaju informacja powinna być wystarczająca dla organu, który w ramach postępowania o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie pełni roli sądu pracy, a tym samym nie ma kompetencji do dokonywania oceny zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. W ocenie skarżącej organ uchwałodawczy arbitralnie dokonał ingerencji w uprawnienia pracodawcy i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujący oparcie w należycie przedstawionych i uargumentowanych okolicznościach, aby planowane rozwiązanie stosunku pracy miało jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g. Orzecznictwo jest zgodne, co do tego, że rada gminy, nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinna wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę, a uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Zdaniem skarżącej, organ takich okoliczności nie wykazał, a jedynie zainsynuował, że pracodawca może dążyć do ograniczenia możliwości pełnienia funkcji publicznej przez radną, opierając się tylko i wyłącznie na informacjach przekazanych mu przez samą zainteresowaną, a więc informacjach nieobiektywnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zarówno tryb podjęcia zaskarżonej uchwały, jej treść i uzasadnienie są jego zdaniem zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz odniósł się do stawianego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Wskazał także, że jak wynika z protokołów zarówno z sesji z dnia 19 grudnia 2024 r., jak i z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 17 grudnia 2024 r., na której obradowano nad sporną uchwałą - radna nie brała udziału w żadnym z tych głosowań, niemniej zaznaczył, że zakaz wynikający z art. 25a u.s.g. obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie, a w szczególności dyskusji nad nią i dostarczania argumentów na rzecz konkretnego stanowiska rady czy komisji w przyszłej uchwale (tak: S. Płażek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022). Pismem z dnia 26 marca 2025 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymała w całości dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie oraz wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu o nazwie "Tabela porównawcza - koordynatorzy [...]" - na następujące fakty: zastosowane przez pracodawcę kryteria doboru do zwolnienia, dokonanie przez pracodawcę porównania G. W. do innych pracowników zajmujących stanowisko koordynatora, uzyskanie przez G. W. najniższego wyniku w porównaniu pracowników do zwolnienia przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów. Odniosła się również do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Pismem z dnia 1 lipca 2025 r. uczestniczka postępowania zajęła stanowisko wobec przedstawionego materiału dowodowego ("Tabela porównawcza - koordynatorzy [...]". Wskazała, 1. na brak poinformowania o ocenie oraz brak możliwości ustosunkowania się. Przedłożona przez pracodawcę tabela została przygotowana bez jej wiedzy i bez uprzedniego poinformowania jej o prowadzeniu jakiejkolwiek oceny jej pracy. W związku z tym nie miała żadnej możliwości zapoznania się z kryteriami oceny, a tym bardziej odniesienia się do jej wyników. Takie działanie jest sprzeczne z zasadami rzetelności i transparentności procesu oceniania pracowników. Brak wcześniejszego powiadomienia jej o przeprowadzaniu oceny i brak umożliwienia zajęcia stanowiska w tej sprawie narusza fundamentalne standardy ochrony praw pracowniczych i stawia pod znakiem zapytania wiarygodność dokumentu, który został przedłożony na potrzeby niniejszego postępowania. 2. Brak zgodności oceny z rzeczywistymi wynikami pracy W okresie zatrudnienia na stanowisku koordynatora [...] nie otrzymała od swoich przełożonych żadnych uwag ani zastrzeżeń co do jakości wykonywanej przez nią pracy. Wręcz przeciwnie — jej działania były regularnie chwalone. Na cotygodniowych spotkaniach zespołowych prowadzonych za pośrednictwem platformy Teams jej bezpośrednia przełożona, Pani M. L., wielokrotnie wyrażała uznanie dla jakości jej pracy oraz terminowości realizacji powierzonych zadań. Gazety, za których przygotowanie odpowiadała, trafiały do druku zgodnie z harmonogramem, bez opóźnień i z zachowaniem obowiązujących standardów jakościowych. Z tego względu zaprezentowana tabela nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. 3. Nieprawidłowości w liczbie ocenianych osób Przedstawiona tabela obejmuje dane pięciu osób, podczas gdy w listopadzie 2024 r. w [...] zatrudnionych było czterech koordynatorów: G. W., P. K., B. S. oraz W. C. Pojawienie się w tabeli danych dotyczących piątej osoby, której tożsamości nie wskazano lub której faktycznie nie było w zespole w tym czasie, budzi poważne wątpliwości co do rzetelności tego dokumentu. Może to świadczyć o manipulowaniu danymi lub o przygotowywaniu tabeli wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania sądowego. Zauważyła, że pod tabelką nikt się nie podpisał, co również dyskwalifikuje ją jako ewentualny dowód. 4. Brak danych historycznych i brak przedłożenia tabeli Radzie Miejskiej Tabela przedstawia wyłącznie dane za jeden miesiąc — listopad 2024 r. — i nie uwzględnia wcześniejszych okresów, co uniemożliwia dokonanie obiektywnego porównania wyników pracy koordynatorów w dłuższym horyzoncie czasowym. W normalnych warunkach proces oceny pracownika powinien opierać się na analizie danych z szerszego okresu, tak aby móc zaobserwować tendencje, efekty pracy i ewentualne problemy. Co więcej, tabela ta nie została przekazana Radzie Miejskiej w Kamieńcu Ząbkowickim w toku procedury dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy, co potwierdza, że dokument ten nie był brany pod uwagę na wcześniejszych etapach i najpewniej został przygotowany dopiero na potrzeby niniejszego postępowania. 5. Brak formalnego systemu ocen koordynatorów H. W. Sp. z o.o. sp. j. nie stosuje bieżącego systemu oceniania pracy koordynatorów H. Jedyny znany jej mechanizm oceny pracy to coroczna ocena roczna, która w jej przypadku była pozytywna, czego dowodzi przyznanie jej pełnej nagrody rocznej w grudniu 2024 r. Fakt, że przedłożona tabela nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym systemie ocen, dodatkowo potwierdza jej sztuczny charakter i brak związku z rzeczywistymi mechanizmami oceny stosowanymi przez pracodawcę. Na to, że w firmie nie istnieje regulamin oceniania pracy zwracały uwagę związki zawodowe działające w wydawnictwie. Pracodawca tłumaczył się tym, że oceny roczne mają jedynie funkcję pomocniczą przy udzielaniu rocznej premii. Nie mogą być zatem stosowane jako kryterium do wypowiedzenia stosunku pracy. Do pisma załączyła pisma O. oraz korespondencję związków z zarządem wydawnictwa. 6. Brak świadomości oceniania wśród innych koordynatorów Nie tylko ona nie miała świadomości istnienia jakiegokolwiek procesu oceniania w formie przedstawionej tabeli. Z uzyskanych przez nią informacji wynika, że inni koordynatorzy, w tym Pani P. K., również nie wiedzieli o tym, że ich praca była w taki sposób oceniana. Pani K. podczas rozmowy na platformie Teams jednoznacznie zaprzeczyła, jakoby otrzymała jakąkolwiek informację o prowadzonej ocenie jej pracy. Załączyła screen tej rozmowy jako dowód w sprawie. Dodatkowo jej obecna bezpośrednia przełożona, która zastąpiła Panią M. L. na analogicznym stanowisku. Pani A. N. przyznała, że nie prowadzi oceny pracy podlegających jej koordynatorów odkąd objęła swoje stanowisko w styczniu br. i proceder ten nie jest jej znany. Na dowód dołączyła korespondencję z Panią A. N. Wyraziła również zadowolenie z jej obecnej pracy. 7. Wniosek końcowy: W związku z powyższym wniosła o nieuwzględnianie przedłożonej przez pracodawcę "Tabeli porównawczej - koordynatorzy H." jako materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Wskazała, że dokument ten nie spełnia kryteriów wiarygodności i został najprawdopodobniej przygotowany wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego (k: 68-77 akt sprawy sądowej). Pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r. skarżąca ustosunkowała się do stanowiska uczestniczki postępowania (k: 92-93 akt sprawy sądowej). Pismem z dnia 21 sierpnia 2025 r. organ ustosunkował się do stanowiska uczestniczki postępowania oraz skarżącej (k: 99-100 akt sprawy sądowej). Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. pełnomocnikowi skarżącej okazano pismo organu z dnia 21 sierpnia 2025 r. z którym się zapoznał. Pełnomocnik skarżącej wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek zawarty w punkcie 3a i 3b skargi,, czyli zobowiązanie organu do przedłożenia wskazanych dokumentów oraz podtrzymał wniosek zawarty w punkcie w punkcie 2 oraz 3 skargi w zakresie dopuszczenia dowodów ze wskazanych dokumentów. Sąd oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w punkcie 2 i 3 skargi oraz dopuścił dowód z dokumentu w postaci Tabeli porównawczej – koordynatorzy H. na okoliczność treści w nich zawartych (k: 106 – 107 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organu jednostki samorządu terytorialnego, inne niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała jest właśnie tego typu aktem. W wyniku jej kontroli, Sąd może uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.), a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła uchwała Rady Miejskiej w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miejskiej, której podstawę prawną stanowił art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tym samym ustawodawca powierzył radzie gminy funkcję kontrolną, uprawniającą organ w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom-radnym szczególną ochronę. Zaznaczyć jednak trzeba, że celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będący radnym we wszystkich innych sytuacjach, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. w części odmiennie: wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13). W takich sytuacjach obowiązkiem rady gminy jest udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jednakże aby gwarancja skutecznego i bezpiecznego sprawowania funkcji publicznej przez radnego i jego ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowanym mandatem nie była iluzoryczna, konieczne jest, by pracodawca, występując do rady gminy z wnioskiem opartym na art. 25 ust. 2 u.s.w., precyzyjnie określił i wykazał rzeczywisty charakter powodów zamierzonego rozwiązania stosunku pracy. Oczywistym jest bowiem, że pracodawca, zamierzając zwolnić radnego z pracy nie powoła się z reguły w uzasadnieniu wprost na okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Ograniczenie się przez radę do jedynie formalnego badania, czy wśród podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym, wskazanych przez pracodawcę powołano expressis verbis zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego pozbawiałoby jakiegokolwiek znaczenia ochronę wynikającą z art. 25 ust. 2 u.s.g. Ochrona taka byłaby bowiem skuteczna tylko w sytuacji, gdyby pracodawca we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wprost powołał się na powody związane z wykonywaniem mandatu radnego, co z oczywistych względów w praktyce jest nierealne. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien zapewniać ochronę radnemu zwłaszcza w sytuacji, gdy pracodawca próbuje ukryć rzeczywiste powody, dla których zamierza z radnym rozwiązać stosunek pracy, a które mogą mieć związek z wykonywaniem przez radnego jego mandatu. Stąd oczekiwanie przez skarżącą, że Rada Miejska powinna uwzględnić jej wniosek w sytuacji, gdy pracodawca podał ogólnie powód, dla którego chce wypowiedzieć umowę o pracę z radną, jest nieuprawnione. To bowiem pracodawca jest zobowiązany wyjaśnić organowi gminy przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, powinien powołać się na konkretne okoliczności oraz dowody, które pozwolą przekonać organ gminy, że te przyczyny nie mają związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnej. W przeciwnym wypadku rada gminy byłaby zmuszona prowadzić własne postępowanie dowodowe, zbliżone do tego jak przed sądem pracy, czego przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują. W wyroku z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2538/24 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że to pracodawca ma obowiązek wykazania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Rada nie może prowadzić postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W niniejszej sprawie Rada Miejska dokonała analizy, czy zamierzone zakończenie stosunku pracy z radną ma swoje oparcie w związku z wykonywaniem przez radną mandatu lub w związku z innymi okolicznościami. Ocena stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie została dokonana przez pryzmat wszystkich znanych okoliczności sprawy w oparciu o wyjaśnienia radnej, organizacji związkowej i przedstawione do sprawy dokumenty. Motywy, z powodu których podjęto uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., wynikają z treści jej uzasadnienia. Rada wprost wskazała na lakoniczność uzasadnienia wniosku pracodawcy oraz brak jego udokumentowania w zakresie doboru pracowników do zwolnienia. W przeciwieństwie do skarżącej, radna podjęła się przedstawienia Komisji Rewizyjnej okoliczności jej pracy u skarżącej zajmując stanowisko w sprawie oraz przedstawiając korespondencję mailowej z przełożoną - z których wynikało, że była pracownikiem wywiązującym się z obowiązków pracowniczych, wielokrotnie podejmowała próby dostosowania swojej aktywności zawodowej do obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego i braku zadowolenia pracodawcy z konieczności wykonywania przez nią mandatu radnej w godzinach pracy. W niniejszej sprawie wskazane przez organ okoliczności na którą powołał się organ w aspekcie bardzo ogólnych twierdzeń pracodawcy zawartych we wniosku spowodowało, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. przez organ gminy przy wydaniu zaskarżonej uchwały. Skoro podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skarg[i]na podstawie art. 151 p.p.s.a. -----------------------