IV SA/Wr 92/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi K. K. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2025 r., nr L.dz. FP.-0151-69/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w realizacji świadczeń wynikających ze zwolnienia ze służby postanawia: odrzucić skargę. K. K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo (nazwane przez skarżącą decyzją) Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej również: organ) z dnia 4 lutego 2025 r., nr L.dz. FP.-0151-69/2025, w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w realizacji świadczeń wynikających ze zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślił, że prawa do odsetek ustawowych za opóźnienie można dochodzić wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi z punktu widzenia objętej zakresem normowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest zaś pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje natomiast orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., tj.: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011). Przedmiotem wniesionej skargi jest pismo organu w przedmiocie odmowy wypłacenia skarżącej odsetek od nieterminowej wypłaty świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Policji w związku ze zwolnieniem ze służby. Pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu o wypłatę ustawowych odsetek za opóźnienie na podstawie art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm., dalej: k.c.). W odpowiedzi organ, pismem z dnia 4 lutego 2025 r. nr L.dz. FP.-0151-69/2025 wyjaśnił, że przysługujące skarżącej z mocy art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636) świadczenia zostały jej wypłacone wraz z odsetkami wynikającymi z nieumyślnego opóźnienia w wypłacie świadczeń głównych. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że w polskim systemie prawa brak jest aktualnie przepisu prawa, który nakazywałby Komendantowi Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu wydanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia lub innego aktu) w przedmiocie odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie należności pieniężnych. W ocenie Sądu sprawa należy więc do kompetencji sądu powszechnego, bowiem kwestia wypłaty odsetek nie jest czynnością organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na poparcie stanowiska należy powołać tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000/5/143), w którym ustalono, że art. 1 k.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko to wynika - jak wskazał Trybunał - po pierwsze z faktu, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Podkreślono, iż choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Wskazano, iż w szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Po drugie Trybunał zwrócił uwagę, iż w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej (czynności z zakresu administracji publicznej). Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. Pomimo zmiany przepisów dotyczących sądownictwa administracyjnego w związku z wejściem w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższe orzeczenie Trybunału zachowuje swoją aktualność. W zakresie żądania wypłaty odsetek, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, że droga sądowoadministracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro więc zasadność i wysokość należnych odsetek od wypłat dokonywanych z opóźnieniem podlega kognicji sądów powszechnych, to skarga na czynność organu w tym zakresie (lub jej brak) nie może być rozpatrywana przez sąd administracyjny. Reasumując, stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, a dotycząca czynności organu w sprawie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Policji w związku ze zwolnieniem ze służby, nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącą skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.