IV SA/Wr 938/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającego wznowienia postępowania, w którym SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] umorzyło postępowanie wszczęte zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy pomocy w uzyskaniu zatrudnienia w terminie, na wniosek z dnia 19 października 2012 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] ), którym po rozpatrzeniu wniosku Z. R. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Odwoławcze we W. - postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] - odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania, w którym Kolegium, postanowieniem [...] marca 2014 r. ([...]), działając na podstawie art. 37 §1 i 105 § 1, w związku z art. 126 k.p.a., umorzyło postępowanie wszczęte zażaleniem skarżącego na niezałatwienie przez Prezydenta W. "sprawy pomocy w uzyskaniu zatrudnienia" w terminie, na wniosek skarżącego z dnia 19 października 2012 r., utrzymało je w mocy. Wnioskiem z dnia 18 września 2014 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie spraw, w których Kolegium [...] września 2014 r. - wydało 19 postanowień, w tym postanowienie z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W postanowieniu tym wydanym z powołaniem się na przepisy art. 158 § 1, w związku z art. 126 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 37 § 1, art. 105 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. - umorzyło postępowanie wszczęte zażaleniem skarżącego na niezałatwienie przez Prezydenta W. "sprawy pomocy w uzyskaniu zatrudnienia" w terminie, na wniosek skarżącego z dnia 19 października 2012 r. W motywach postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało , że art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Pozytywność" przesłanek oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna. Dwie przesłanki negatywne wskazuje ustawodawca w art. 156 § 2 k.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." W ocenie Kolegium żadna z powyższych normatywnie ustalonych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie z wniosku skarżącego. W odniesieniu do naruszenie przepisów o właściwości organ stwierdził, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. - a więc w sprawie wznowienia postępowania - jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Stosownie do art. 126 k.p.a., przepis ten stosuje się również do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zdaniem Kolegium zakwestionowane przez stronę postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zostało wydane przez organ właściwy, miało niewątpliwą podstawę prawną, prawidłowo w tym postanowieniu powołaną: art. 149 § 3 k.p.a., jak również nie dopuściło się naruszenia prawa w ogóle, a tym bardziej rażącego. W zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa Kolegium odwołało się do ustalonego znaczenia w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Przykładowo wskazało, że "naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" [J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730 (podobnie co do istoty, A. Matan, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom II, s.368)]. "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952). Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 126 k.p.a., przepisy art. 145 - 152 k.p.a. o wznowieniu postępowania stosuje się odpowiednio do postanowień, ale wyłącznie ściśle określonego rodzaju, a mianowicie: 1) od których przysługuje zażalenie, 2) określonych w art. 134 k.p.a. Wobec tego nie każde postanowienie może być zaskarżone zażaleniem. Zgodnie z art. 141 §1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazanym we wniosku o wznowienie postępowania postanowieniem Kolegium orzekało w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie, czyli na podstawie art. 37 k.p.a., który nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie podjęte na podstawie tego przepisu. Natomiast gdy wznowienie postępowania nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). Przyczyny przedmiotowe to m.in. sytuacja, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 149 k.p.a., LEX 2014 r.). W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro nie istniała prawna możliwość wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie Kolegium, to tym samym niedopuszczalna była jego weryfikacja na zasadach przewidzianych dla wznowienia postępowania. Według Kolegium w opisanej sytuacji prawnej to wznowienie postępowania stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 k.p.a. Końcowo w odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności Kolegium stwierdziło, że: 1/ jego postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. było pierwszym zapadłym w sprawie wznowienia postępowania, 2/ wymienione postanowienie zostało skierowane do strony postępowania: skarżącego, 3/ wskazane postanowienie było i jest wykonalne, 4/ wykonanie ocenianego postanowienia w żaden sposób nie może wywołać czynu zagrożonego karą, 5/ omawiane postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, a to dla braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który tego rodzaju sankcję przewidywałby dla takiego postanowienia. Wnioskiem z dnia 18 września 2014 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, z tym uzasadnieniem, że "odmowa stwierdzenia nieważności postanowień Kolegium o odmowie wszczęcia/wznowienia postępowania jest nieuzasadniona". Zdaniem strony "postanowienia te są obarczone jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a.", zaś "odmowa uchylenia postanowień wskazuje na kryminalne tło tego aktu i na bezprawne działanie członków Kolegium, którzy za wszelką cenę uchylają się od odpowiedzialności za swoje błędy, dopuszczając się kolejnych zbrodni na ustawie". Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności. Orzekając również ponownie w sprawie Kolegium nie znalazło postaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia, nie zaistniały bowiem żadne nowe okoliczności faktyczne, czy prawne, które uzasadniałby zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Okoliczności takie nie wynikają w szczególności z wniosku strony z dnia 18 września 2014r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł on o stwierdzenie nieważności postanowienia i "wszczęcie postępowania w trybie art. 154 i 145 kpa". W uzasadnieniu skargi wywodził ,że "przed złożeniem skargi do WSA zwróciłem się do Kolegium w dniu 1 marca 2013 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Decyzji Kolegium z dnia [...] października 2012 r. w trybie art. 156 kpa., a obecna sprawa, jak wynika z uzasadnienia postanowienia jest zależna od rozstrzygnięcia w kwestii nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] października 2014 r." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący zaskarżając jedną skargą sześć postanowień tego organu, skupił się na dwóch pierwszych z wymienionych w niej postanowieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie formułując w ogóle zarzutów względem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. Dodatkowo wskazało, że szeroko rozumiana "sprawa", w której Kolegium wydało tak wiele postanowień, nie była sprawą administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Dotyczyła bowiem zarzucanej przez skarżącego bezczynności Prezydenta W. w przedmiocie przyznania mu "pomocy w otrzymaniu pracy". Sprawą tą zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygn. akt IV SAB/Wr 35/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. A zatem niezależnie od wyartykułowanych w skardze zarzutów (lub w przypadku ich braku) sąd administracyjny bada sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Analizując pod tym kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano je w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga w pierwszej kolejności przywołania przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, określonych w art.156 § 1 pkt1-7 k.p.a. wedle którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Co istotne, przepis art. 126 k.p.a. odsyła stosowanie przepisów dotyczących nadzwyczajnych środków prawnych (jakimi są wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności) odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych , określonej w art.16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia ,że kwestionowana decyzja (postanowienie) dotknięte jest jedna z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to ,że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni omawianego przepisu, a więc odwoływanie się do innych , niewymienionych w tym przepisie przesłanek. Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie jest jednak dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad , określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższemu obowiązkowi zadość uczynił organ orzekający w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie od zarzutów skarżącego podniesionych pod adresem postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Kolegium przeanalizowało wszystkie normatywne przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia i z tej oceny organ wyprowadził merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski. Natomiast fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez organ prawa i zasady przekonywania (art.11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (podobnie wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 124/10). W tym zakresie organ wywiązał się również z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z wyczerpującego uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Natomiast wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nie jest zrealizowana wówczas, gdy organ administracji pomija stwierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy lub okoliczności podnoszonych przez stronę. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się do każdej normatywnej podstawy stwierdzenia nieważności. Fakt, że w wyniku dokonania tej oceny organ sformułował odmienne wnioski niż twierdzenia strony nie oznacza, że pod jego adresem może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów regulujących tryb i podstawy stwierdzenia nieważności. Reasumując powyższe, skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.