IV SA/Wr 94/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta W. w dniu [...], nr [...] odmawiającą przyznania M. G. (dalej: skarżący) pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z zakupem obuwia oraz żywności. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 9 listopada 2010 r. skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na zakup obuwia oraz żywności uzasadniając swoją prośbę długoletnim pozostawaniem bez pracy, a także problemami natury psychologicznej. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Prezydent W. odmówił przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji ustalił, że skarżący jest osobą rozwiedzioną, mieszka z matką, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Od wielu lat nie pracuje zawodowo a od dnia 1 września 2010 r. jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wcześniejsze utraty tego statusu wynikały z nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Skarżący od 2001 r. korzysta ze wsparcia pomocy społecznej. Aktualnie jego dochód to ½ dodatku mieszkaniowego (127, 45 zł). Ponadto w okresie od czerwca do września 2010 r. skarżący otrzymywał comiesięczną pomoc w formie zasiłków celowych (łącznie 1150 zł), w październiku 2010 r. zasiłek okresowy w wysokości 300 zł, zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu opału w wysokości 500 zł oraz paczkę żywnościową (w czerwcu 2010 r.). W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 4 października 2010 r. skarżący odmówił podjęcia prac społecznie użytecznych ze względu na znaczną odległość pomiędzy miejscem wykonywania tych prac a jego miejscem zamieszkania. Wskazując na fakt dobrze rozwiniętej sieci komunikacyjnej oraz brak przeciwwskazań zdrowotnych po stronie skarżącego organ I instancji nie znalazł usprawiedliwienia dla powołanej przyczyny odmowy podjęcia wskazanych prac. Organ I instancji podkreślił, że odmowa podjęcia prac społecznie użytecznych była nieuzasadniona, gdyż dojazd z ul. [...] (miejsce zamieszkania skarżącego) na ul. [...] (miejsce wykonywania prac) wynosi 40-50 minut i z tych powodów, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z zakupem obuwia oraz żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki oraz, że świadczenia udzielane w jej ramach nie muszą pokrywać całości niedostatków podopiecznych. Zwrócił również uwagę na to, że treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej – normująca formę pomocy społecznej jaką jest zasiłek celowy – przesądza o fakultatywnym charakterze tej formy pomocy. Oznacza to, że właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ustawy. Zasadność odmowy udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego organ drugiej instancji uzasadnił bierną postawą w dążeniu do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej oraz faktem, że jest on objęty systematycznym wsparciem z pomocy społecznej. Organ II instancji podkreślił, że na osobach korzystających z pomocy społecznej spoczywa obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a wsparcie ze środków pomocy społecznej powinno tylko towarzyszyć działaniom jednostki zmierzającym do przezwyciężania jej trudnej sytuacji życiowej, nie zaś je zastępować. W jego ocenie dotychczasowa postawa skarżącego – ciągłe deklarowanie podjęcia pracy, nie wsparte konsekwentnymi działaniami, niezgłaszanie się na spotkania w urzędzie pracy, odmowa podjęcia prac społecznie użytecznych z powodu zbyt dużej odległości od miejsca zamieszkania – wskazywała na to, że skarżący unika podjęcia działań w celu znalezienia pracy, czyniąc ze świadczeń pomocy społecznej stałe i łatwe źródło utrzymania. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że w ocenie lekarza psychiatry podjęcie przez skarżącego pracy miałoby istotne znaczenie terapeutyczne. Nie istnieją zaś przeciwwskazania zdrowotne wykluczające wykonywanie pracy w odległości większej niż wnioskowana przez skarżącego, tj. w promieniu 3 kilometrów albo 10 minut jazdy autobusem. W podsumowaniu organ II instancji przytoczył treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając wagę jaką ustawodawca przywiązuje do współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Podkreślił, że nie bez znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia pozostawało systematyczne (od 2001 r.) korzystanie przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej. W 2010 roku skarżący otrzymał pomoc finansową w łącznej wysokości 2.620 zł, wsparcie rzeczowe w postaci paczki żywnościowej oraz świadczenia opieki zdrowotnej w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 1 września 2010 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu podniósł, że skierowanie do prac społecznie użytecznych odebrał w dniu 13 października 2010 r., prace zaś miały rozpocząć się 14 października 2010 r. Podczas jazdy pod wskazany adres zorientował się, że nie ma listy obecności warunkującej podjęcie pracy. Lista ta nie została mu przekazana co, w jego ocenie świadczyło o celowym działaniu organu zmierzającym do pozbawienia prawa do pomocy z "opieki społecznej". Dodał, że postępowanie organów administracji jest wyrazem niechęci do niego Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przedstawioną w niej argumentację. Na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. skarżący uzupełnił, że prace społecznie użyteczne są źle zorganizowane, ponieważ koniecznym jest korzystanie z własnej odzieży, zaś wynagrodzenie w kwocie 6 zł za godzinę jest niewspółmierne do nakładu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu obuwia oraz żywności. Zasady przyznawania pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 wskazanej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, natomiast zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika uznaniowy charakter zasiłków celowych, co oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy organ powinien ponadto kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zatem warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie, że wnioskowana pomoc ma charakter niezbędnej, jej udzielenie ma nastąpić w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Stanowisko to wynika z subsydiarnego charakteru uprawnień wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej, polegającego na uzupełnianiu własnych środków i możliwości osoby objętej systemem - świadczeniami z pomocy społecznej. Jednocześnie – co nabiera szczególnego znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy – subsydiarna funkcja pomocy społecznej wymaga współdziałania z organem pomocowym beneficjenta udzielanej pomocy. Przez przesłankę współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz , Warszawa 2007 r. s. 38 ). Z całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika wyraźnie jak duże znaczenie nadaje ustawodawca postawie osoby domagającej się świadczenia wynikającego z tej ustawy. Aktywne współdziałanie zainteresowanego w likwidowaniu własnych problemów materialnych stanowi bowiem drugą – obok kryterium dochodowego – przesłankę podlegającą ocenie przez organ w sytuacji ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności w art. 11 ust. 2. tej ustawy. Zgodnie z wskazanym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z powyższego wynika zatem, że rozpatrując wniosek osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej organy zobowiązane są przeanalizować zawarte w ustawie o pomocy społecznej przesłanki przyznania określonych w niej świadczeń, które z jednej strony dotyczą sytuacji dochodowej wnioskującego (kryterium dochodowe), z drugiej zaś strony odnoszą się do oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc, w tym szeroko rozumianym obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wobec tego w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać sytuację rodzinną, osobistą, czy też materialną strony - przede wszystkim pod kątem okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a następnie oceniać czy wnioskowana pomoc może zostać przyznana zgodnie z przeznaczeniem określonym dla konkretnych świadczeń przewidzianych w ustawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 542/09, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać jednocześnie należy, że uznanie administracyjne – w ramach którego działa organ rozstrzygając o zasadności przyznania wnioskującemu zasiłku celowego – nie oznacza dowolności i arbitralności, a jego zakres jest określony przez prawo. Ma ono w każdym przypadku uchwytne granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak również przepisy prawa materialnego. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obydwu instancji, odmawiając przyznania zasiłku celowego na refundację zakupu obuwia oraz żywności nie naruszyły prawa i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Pozostaje poza sporem, że skarżący jako osoba bezrobotna spełnia kryterium dochodowe warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej ustaliły jednak, że nie podjął on współpracy w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji materialnej w jakiej się znajduje, poprzez nieuzasadnioną odmowę wykonywania prac społecznie użytecznych. W tym miejscu należy zaakceptować pogląd organów – wskazywany już w orzecznictwie sądów administracyjnych – że za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć odmowę podjęcia pracy, nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia, permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. I OSK 1255/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak współdziałania z pracownikami ośrodka pomocy społecznej i rezygnacja z proponowanego zatrudnienia, a także nieprzerwane utrzymywanie się od wielu lat jedynie ze środków pomocy mogą stanowić samodzielną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia. W realiach rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżący bez uzasadnionej przyczyny nie podjął zaoferowanych mu prac społecznie użytecznych. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego braku posiadania listy obecności niezbędnej do podjęcia prac społecznie użytecznych, to stwierdzić trzeba, że przeczy jemu treść pisma złożonego przez skarżącego w dniu 26 października 2010 r., w którym skarżący wprost podniósł, że odmawia wykonywania pracy, gdyż "zbyt długo jedzie do pracy". Pozostawiając na uboczu to, że ta okoliczność (brak listy obecności) została wskazana dopiero na etapie wniesienia przez skarżącego skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to jeżeli faktycznym zamiarem skarżącego było wykonywanie prac społecznie użytecznych, to uchybienie w postaci braku listy obecności zostałoby uzupełnione w drodze wyjaśnienia tej kwestii z organem kierującym do wykonywania tych prac. Zaznaczyć także trzeba, że we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z dnia 9 listopada 2010 r. skarżący, odnosząc się od odmowy wykonywania prac społecznie użytecznych, wyjaśnił, że "miał szczerą chęć zmiany, ale wewnętrzne przyzwyczajenia były tak silne, że nie mógł się powstrzymać". Treść orzeczenia wystawionego przez lekarza psychiatrę w dniu 23 września 2010 r., a więc na krótko przed przedstawioną skarżącemu propozycję wykonywania prac, wskazywała jednak na to, że "praca zarobkowa miałaby silnie mobilizujący wpływ na pacjenta". Negatywnie należy ocenić ponadto stanowisko skarżącego dotyczące wysokości wynagrodzenia oferowanego za wykonywanie prac społecznie użytecznych. Nie może bowiem w ocenie Sądu znaleźć usprawiedliwienia odmowa podjęcia pracy zarobkowej przez osobę nieposiadającą żadnego źródła utrzymania od 2000 r. z uwagi na niezadowolenie z wysokości proponowanej zapłaty. Postawa ta świadczy z jednej strony o braku rzeczywistej chęci poprawy swojej sytuacji materialnej, z drugiej zaś o nieznajomości realiów rynku pracy i niezrozumieniu oczywistej wydawać by się mogło konieczności podejmowania wszelkiej legalnej pracy w celu zdobywania środków niezbędnych do życia. Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wystarczający wykazało, jakie okoliczności podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona argumentacja odmowy przyznania zasiłku celowego pozwala uznać, że uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.