IV SA/Wr 99/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem działając na podstawie art. 134, art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 2, § 3 i § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn.zm.) oraz art. 94 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 i art. 218 ust. 1 pkt 4, ust. 2 - 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 z późn.zm.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego A. P. z dnia [...]11.2018 r., wniesionego od decyzji personalnej nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z [...]10.2018 r., na mocy której został zawieszony w czynnościach służbowych, na okres kolejnych 3 miesięcy, od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] lutego 2019 r., w związku z trwającym wobec skarżącego postępowaniem dyscyplinarnym. W motywach rozstrzygnięcia między innymi podano, że w dniu [...]10.2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. w sprawie [...] wydał decyzję Nr [...] zawieszającą skarżącego w czynnościach służbowych, na okres 3 kolejnych miesięcy od dnia [...]11.2018 r. do dnia [...]02.2019 r., w związku z trwającym postępowaniem dyscyplinarnym. Decyzję tę skarżący odebrał osobiście w dacie [...]10.2018 r., zarazem została ona także wysłana pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do pełnomocnika skarżącego, który odebrał ją w dniu [...]11.2018 r. W dniu [...]11.2018 r. do wymienionego Zakładu Karnego wpłynęło odwołanie skarżącego z dnia [...]11.2018 r. od powyższej decyzji, sporządzone w jego imieniu przez pełnomocnika. Przedmiotowe odwołanie w dniu [...]12.2018 r. przekazano do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. Jak dalej zauważono, w trakcie wstępnej kontroli formalnej stwierdzono brak w tej sprawie należytego pełnomocnictwa według uregulowań art. 33 § 3 k.p.a. Z art. 33 § 3 k.p.a. wynika bowiem obowiązek pełnomocnika polegający na dołączeniu do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Zatem ustawodawca zobowiązał pełnomocnika, a nie stronę postępowania, do wykazania umocowania do działania w sprawie. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nieprzedstawienie organowi dokumentu świadczącego o udzielonym mu pełnomocnictwie wraz ze sporządzonym przez niego odwołaniem jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Skutkiem zaś nieuzupełnienia w terminie braku formalnego odwołania, w myśl art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie (w formie postanowienia) niedopuszczalności odwołania. Jak dalej stwierdził organ, w aktach niniejszej sprawy administracyjnej - odwołania od wymienionej wyżej decyzji Nr [...] - przekazanych Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej (DOSW) przez Dyrektora Zakładu Karnego, nie było pełnomocnictwa. W związku z powyższym, pismem z dnia [...]12.2018 r., DOSW wezwano adwokata reprezentującego skarżącego, do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa do prowadzenia w/w sprawy, w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania. Pełnomocnik odebrał wezwanie w dniu [...]12.2018 r. W dniu [...]12.2018 r. do DOSW wpłynęło pismo pełnomocnika (data nadania listem poleconym [...]12.2018 r.) zawierające stwierdzenie, iż "w aktach prowadzonego postępowania znajduje się pełnomocnictwo do prowadzenia przedmiotowej sprawy. (...) datowane na dzień [...]09.2018 r. (...)". Pełnomocnik w sprawie [...] (oznaczenie ZK w K.) [...] (oznaczenie OISW) powoływał się na pełnomocnictwo złożone do akt postępowania w innej sprawie administracyjnej [...] (oznaczenie z ZK w K.) [...] (oznaczenie z OISW we W.). Organ odwoławczy zauważył następnie, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z przepisów art. 33 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy. Przez akta należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Organ nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. Do akt sprawy [...] nie zostało złożone pełnomocnictwo dla pełnomocnika do reprezentowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedłużenia zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, na okres 3 kolejnych miesięcy od dnia [...]11.2018 r. do dnia [...]02.2019 r. Pełnomocnictwo z dnia [...]09.2018 r., na które powołuje się adwokat, zostało złożone do akt postępowania w innej sprawie administracyjnej [...] (oznaczenie z ZK w K.) [...] (oznaczenie z OiSW we W.). Rozstrzygnięcia podejmowane w formie decyzji administracyjnych w sprawach zawieszenia a następnie przedłużenia zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na kolejne okresy to zdaniem organu - odrębne sprawy administracyjne. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzucił wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: 1) art. 33 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym uznaniu przez organ, że odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika nie posiadającego umocowania do działania w imieniu strony, podczas gdy pełnomocnik był upoważniony do działania w sprawie i w toku tej sprawy (wykonując zobowiązanie organu do uzupełnienia braków formalnych z dnia [...] grudnia 2018 r. tj. złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania strony) wyjaśnił i wskazał, iż pełnomocnictwo do przesłania którego wzywa organ administracyjny, znajduje się już w aktach sprawy, opatrzone jest datą [...] września 2018 roku, a zakres wskazanego pełnomocnictwa ma charakter ogólny; 2) art. 7 i art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości organu co do zakresu pełnomocnictwa przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego, podczas gdy pełnomocnik skarżącego wykonał zobowiązanie organu do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w sprawie przesyłając pismo z dnia [...] grudnia 2018 roku, w którym wyjaśnił, iż pełnomocnictwo upoważaniające go do działania w imieniu skarżącego znajduje się w aktach sprawy, zatem w sytuacji dalszych wątpliwości organ winien był podjąć dalsze czynności; 3) art. 64 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do podpisania odwołania złożonego przez pełnomocnika, który w ocenie organu nie był umocowany w sprawie, mimo wyjaśnień jakie w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 roku złożył pełnomocnik skarżącego, a tym samym organ dopuścił się wydania postanowienia z dnia [....] stycznia 2019 roku bez udziału skarżącego; 4) art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wysyłaniu wszelkiej korespondencji w postępowaniu odwoławczym od decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. do pełnomocnika, twierdząc jednocześnie, iż wskazany pełnomocnik nie wykazał odpowiedniego umocowania w sprawie i nie może skutecznie reprezentować skarżącego, co według organu stanowiło podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z dnia [...] listopada 2018 roku wniesionego od decyzji personalnej nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] października 2018 roku, czym jednocześnie organ zaprzeczał wskazanej przez siebie teorii o braku udzielonego pełnomocnictwa i tym samym naruszył przepisy dotyczące doręczenia; 5) art. 8 w zw. z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez złamanie ogólnych i podstawowych zasad postępowania m.in. zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu oraz zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz szerzyć świadomość i kulturę prawną obywateli poprzez zachowanie bierności wobec osoby skarżącego, podczas gdy w przypadku stwierdzenia braku umocowania do działania pełnomocnika skarżącego, organ administracyjny powinien podjąć czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych (doprecyzowanie bądź wyjaśnienie swoich wątpliwości) poprzez wezwanie do podpisania odwołania przez skarżącego oraz poinformowanie go o skutkach niepodjęcia działania w tym zakresie, czego organ nie uczynił, poprzestając jedynie na wezwaniu do przesłania pełnomocnictwa skierowanego do pełnomocnika, który wbrew oświadczeniom pełnomocnika w ocenie organu administracyjnego nie posiadał odpowiedniego umocowania, a który to pełnomocnik przesłał w dniu [...] grudnia 2018 r. pismo, w którym jednoznacznie wskazał na znajdujące się w aktach sprawy ogólne pełnomocnictwo z dnia [...] września 2018 r.; 6) art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to naruszenie zasady umożliwienia stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, w ten sposób, że zaniechano zawiadomienia strony o złożonym odwołaniu w imieniu skarżącego przez rzekomo nieumocowanego pełnomocnika (mimo złożenia stosownych wyjaśnień i wskazania podstaw umocowania w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 roku przez pełnomocnika) oraz zaniechano wezwania skarżącego do przedstawienia stanowiska w przedmiocie poparcia odwołania w sytuacji gdy w ocenie organu pełnomocnik nie był umocowany do działania w sprawie to organ powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania z dnia [...] listopada 2018 roku wniesionego od decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] października 2018 roku poprzez podpisanie go, czego organ administracyjny nie uczynił. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, nadto o przekazanie sprawy do rozpatrzenia odwołania organowi II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, wpierając ją obszernie tezami z wyroków sądów administracyjnych obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej przywoływana jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania (od decyzji personalnej, opisanej wyżej na wstępie, na mocy której skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na okres kolejnych trzech miesięcy od [...] listopada 2018 r. do [...] lutego 2019 r. w związku z trwającym wobec skarżącego postępowaniem dyscyplinarnym) z powodu nieusunięcia w wyznaczonym terminie braku formalnego odwołania - przez pełnomocnika skarżącego - w postaci przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa do tej konkretnej sprawy. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Stosownie do art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Według art. 33 § 3 k.p.a.: "Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony." Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest więc okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) winna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do przytoczonego wyżej art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W tym świetle momentem, od którego pełnomocnictwo zostaje skutecznie ustanowione jest złożenie do akt danej sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo też dzień zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Brzmienie zacytowanego przepisu § 3 art. 33 k.p.a. oznacza również, że jeśli toczy się kilka odrębnych postępowań administracyjnych obowiązkiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do każdego z toczących się postępowań. Należy zatem odróżnić udzielenie pełnomocnictwa od powinności jego wykazania przed organem administracji, co stanowi jeden z wymogów skuteczności tej czynności procesowej w imieniu mocodawcy (por. wyroki NSA - z dnia 13 czerwca 2007 r. , sygn. akt I OSK 1433/06, LEX nr 344097, z dnia 4 lipca 2006 r. , sygn. II OSK 941/05, LEX nr 275483). Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa, należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. I FSK 1021/05, z dnia 22 sierpnia 2013 r., II GSK 690/12). Tym samym nie jest rzeczą organu dokonywanie we własnym zakresie kserokopii dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w innej sprawie, tudzież poszukiwanie tego dokumentu w aktach innej sprawy. Obowiązkiem bowiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt każdej sprawy osobno. W razie zaś zaniedbania tego obowiązku przez pełnomocnika, organ odwoławczy winien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania. Niewątpliwie do akt niniejszej sprawy adwokat dokumentu pełnomocnictwa nie składał. Nie uczynił tego także na wezwanie organu do usunięcia komentowanego braku formalnego odwołania. Wskazał jedynie, że pełnomocnictwo takie, z dnia [...]09.2018 r., przedłożył w sprawie odwołania od wcześniejszej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego o numerze [...] z [...] lipca 2018 r. (o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych od [...] lipca 2018 r. do [...] października 2018 r. w związku z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym ([...]) i dotyczyło ono – jak w treści podano - reprezentowania skarżącego w sprawie o sygn. [...], w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, a w tym reprezentowania przy odwołaniu się od wszelkich decyzji w tym postępowaniu, w szczególności decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych. Ewidentnie zatem dokument pełnomocnictwa nie został na wezwanie organu przedstawiony, pełnomocnik ograniczył się tylko do wskazania, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach innej sprawy. Powołanie się jedynie na dokument pełnomocnictwa znajdujący się w aktach innego postępowania, nawet powiązanego, zamiast przedłożenie go do akt danej, konkretnej sprawy na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. celem usunięcia braku formalnego podania, nie może być uznane za spełnienie wymogu z art. 33 § 3 k.p.a. Odwołanie w niniejszej sprawie dotyczy innej, kolejnej decyzji (o numerze [...]) i odnosi się do rozstrzygnięcia w zakresie przedłużenia stanu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na dalszy okres. Nie jest to zatem tożsama sprawa administracyjna, tudzież tożsame postępowanie administracyjne. Ponieważ pełnomocnik jest zobowiązany do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, to udzielenie przez stronę pełnomocnictwa do reprezentowania strony w ramach wielu postępowań będzie wywoływać skutek w ramach konkretnego postępowania dopiero po złożeniu pełnomocnictwa do akt sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2007 r., II FSK 990/06, LEX nr 440661; wyrok NSA z 24 października 2007 r., II FSK 1217/06, LEX nr 341989). Czynność organu wezwania do usunięcia omawianego braku formalnego odwołania została wykonana przez organ niewadliwie, z określeniem rygoru na wypadek bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, przy tym prawidłowo wezwano do usunięcia tego braku pełnomocnika skarżącego, a nie skarżącego osobiście, albowiem pismo stanowiące odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika a nie skarżącego. Jeśli to pełnomocnik powołuje się na stosunek pełnomocnictwa, więc to on winien według jednoznacznej redakcji art. 33 § 3 k.p.a. stosowny dokument (w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie), z którego umocowanie do działania w imieniu strony wynika, przedłożyć do akt danej sprawy. Niedopuszczalne na tle brzmienia omówionych przepisów, byłoby wzywanie przez organ osobiście skarżącego do oświadczenia się, czy popiera odwołanie, ewentualnie do podpisania odwołania lub poinformowania go o skutkach "niepodjęcia działania" przez pełnomocnika. W takim kontekście nie są zasadne zarzuty skargi o naruszeniu wyartykułowanych w skardze norm procesowych, tj. art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 28, art. 33 § 3, art. 40 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec niedostosowania się do wezwania organu i nieprzedstawienia dokumentu pełnomocnictwa w sprawie, organ właściwie zastosował przepis art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność wniesionego odwołania. Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.