IV SA/Wr 99/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/469/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 2024 r., nr OPS.5104.111000.1082.10.24 A. N. wnioskiem z dnia 7 października 2024 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Stroniu Śląskim o przyznanie pomocy finansowej w związku z poniesioną szkodą powstałą w wyniku powodzi. Wnioskodawca podał, że w wyniku powodzi w piwnicy zniszczeniu uległy: rower, narty, buty narciarskie, łyżwy, obuwie zimowe i letnie, gumowce letnie i zimowe, łóżko polowe, materac dmuchany, pościel, kołdra, poduszki, materiały budowlane o łącznej wartości 5.400 zł. Zalaniu uległa też klatka schodowa w budynku. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 listopada 2024 r. nr OPS.5104.111000.1082.10.24 odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi. Jak ustalił organ, mieszkanie wnioskodawcy nie uległo zalaniu i w lokalu mieszkalnym nie powstały szkody. Zalana została przynależna do mieszkania piwnica oraz klatka schodowa, jednakże poniesione straty nie zaburzają funkcjonowania rodziny i może ona nadal samodzielnie zaspokajać swoje podstawowe potrzeby bytowe. Przyznanie pomocy finansowej na poniesione straty byłoby sprzeczne z zasadami określonymi w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odwołaniu strona wyjaśniła, że mieszka na parterze przy "ul. [...]". W związku z powodzią stracił możliwość zarobkowania (sprzedaż grzybów i jagód). Od lat choruje na nadciśnienie tętnicze, potrzebuje wykupić leki, a jest w ciężkiej sytuacji życiowej, bez pracy, bez emerytury. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP, szuka pracy, nie możliwości sobie dorobić. Nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Korytarz i klatka schodowa, które przynależą do jego mieszkania były zalane. W tym samym bloku, inne gospodarstwa domowe też nie zostały zalane, bo znajdują się na drugim lub trzecim piętrze, a otrzymały zasiłek celowy w kwocie 8.000 zł. Wnioskodawca widział osobiście decyzje przyznającą zasiłek tym osobom. Zaznaczył, że otrzymał zasiłek powodziowy w kwocie 2.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 13 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/469/2024 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść zasad ustalonych przez działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarza Stanu, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa (...) dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku", a także treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z regulacji tych wynika, że osobom poszkodowanym w wyniku powodzi przyznawana jest pomoc doraźna w formie zasiłku celowego w wysokości 8.000 zł w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, a więc powyższymi "Zasadami udzielania pomocy (...)". Wsparcie może zostać przyznane wyłącznie osobom, które w związku z działaniem żywiołu poniosły uszczerbek w prowadzonym gospodarstwie domowym w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które znajdowały się na terenie obszaru dotkniętego powodzią. Sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania pomocy, ponieważ zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za wszystkie straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Jak wyjaśniło SKO, utrata przez wnioskodawcę w wyniku zalania rzeczy znajdujących się w piwnicy niewątpliwie spowodowały szkody majątkowe i wywołują w rodzinie poczucie krzywdy. Jednakże istotne jest, że w wyniku działania fali powodziowej lokal mieszkalny, w którym strona prowadzi gospodarstwo domowe nie uległ zniszczeniu ani uszkodzeniu oraz nie zostały utracone przedmioty niezbędne do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Zatem sytuacja związana z codziennym funkcjonowaniem rodziny nie uległa wskutek powodzi pogorszeniu i odpowiada godności człowieka. W ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 40 w związku z art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedmioty, które uległy zniszczeniu nie służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny, a strona ma zapewnione niezbędne potrzeby i umożliwione życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast klatka schodowa jest częścią wspólną dla wszystkich mieszkańców budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wyjaśniając że mieszka w bloku przy "ul.[...]" na parterze i nie otrzymał zasiłku celowego, ponieważ jego mieszkanie nie zostało zalane. Natomiast zasiłek celowy w wysokości 8.000 zł otrzymali sąsiedzi zamieszkali w tym samym bloku na wyższych pietrach, tj. przy "ul. [...]" (drugie piętro) i "ul. [...]" (trzecie piętro). Skoro mieszkanie skarżącego na parterze nie zostało zalane, to trudno przyjąć, że zostały zalane mieszkania na drugim i trzecim piętrze. Skarżący wyjaśnił, że powódź również go dotknęła, jest bez pracy, nie posiada żadnych oszczędności i żadnego majątku, znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Do skargi skarżący załączył fotokopie decyzji, przyznający zasiłek celowy sąsiadom zamieszkałym wyżej w tym samym bloku. Skarżący uważa, ze powinien być traktowany tak samo jak inni mieszkańcy jego bloku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2025 r. skarżący zarzucił, że jest również ofiarą powodzi, skoro ofiarami powodzi są sąsiedzi z drugiego i trzeciego piętra. Ponadto OPS nie przeprowadził u niego wywiadu środowiskowego, podobnie jak u sąsiadów zamieszkałych wyżej. Wskutek powodzi zerwane zostały linie energetyczne, brak było wody, prądu, gazu i możliwości korzystania z toalety, a więc skarżący nie mógł zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb. Według skarżącego zasiłki przyznawane są przez OPS tylko znajomym. Pełnomocnik strony, wyznaczony z urzędu, w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2025 r. zarzucił naruszenie: -art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie szczególnie trudnej sytuacji życiowej skarżącego, -art. 8 k.p.a. przez wydawanie w analogicznych stanach faktycznych odmiennych decyzji, -art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 ii ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów do przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik strony podniósł, że skarżący nie osiąga dochodów, pozostaje na utrzymaniu córki, ma zaległości czynszowe, świadczenie emerytalne otrzyma dopiero w 2026 r. W zalanej piwnicy znajdował się kosztowny sprzęt remontowo-budowlany, który skarżący wykorzystywał do okazjonalnego wykonywania prac dorywczych. Wydana decyzja narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, wynikającą z art. 8 k.p.a., ponieważ właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w tym samym budynku, co lokal skarżącego i to na wyższych piętrach otrzymali zasiłek powodziowy, a skarżący nie otrzymał zasiłku. Nie jest dopuszczalne, aby w ramach działalności tego samego organu występowała tak daleko idąca rozbieżność w rozstrzyganiu spraw w analogicznych stanach faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), dalej u.p.s. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto w myśl art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Natomiast stosownie do art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024r. poz. 654 ze zm.) użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną (...), która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł. Zasiłek ten jest wypłacany w wysokości równej wartości szkody według oświadczenia, jeżeli szkoda nie przekracza 2 tys. zł lub w wysokości 2 tys. zł, jeżeli wartość szkody według oświadczenia jest równa bądź wyższa niż 2 tys. zł. Poniesienie straty jest jednym z głównych kryteriów przyznania pomocy. Niemniej świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane klęskami lub zdarzeniami losowymi. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358, przyjął, że "niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym". Podobnie jak przy zasiłku okresowym ustawodawca wymienia szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie omawianego świadczenia. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a ocena zgłaszanych potrzeb powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Może się zatem zdarzyć, że ta sama potrzeba raz zostanie uznana za wymagającą zaspokojenia ze środków publicznych, a innym razem organ odmówi udzielenia pomocy (Iwona Sierpowska, pomoc społeczna. Komentarz. Wydanie VI, komentarz do art. 39). Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego. Bytowanie to zachowywanie życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny, zachowanie równowagi w więziach rodzinnych, wywiązywanie się z funkcji osoby utrzymującej rodzinę. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Potrzeba niezbędna to taka, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie, która z założenia ma charakter konsumujący się jednorazowo. Najmniejszy nakład środków i zabiegów organizacyjnych, który pozwoli stwierdzić, że zagrożenie lub naruszenie dobra ustało lub zostało usunięte, zaspokaja niezbędną potrzebę. Niezbędność to nieodzowność ze względu na możliwość utrwalenia się przeszkody (Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wydanie IV, komentarz do art. 39). Należy też zauważyć, że zgodnie z zasadami udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa w formie zasiłków celowych dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. pomoc doraźna, w tym zasiłek celowy, przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (pkt I.4). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (pktI.7). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 złotych (pkt II.1). Powyższe zasady nie wprowadzają więc warunku przyznawania pomocy doraźnej, jedynie w sytuacji zalania falą powodziową lokalu lub budynku mieszkalnego, zajmowanego przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej pomocy. Jedynym powodem odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie mógł być fakt ocalenia mieszkania skarżącego przed klęską żywiołową. Według wyjaśnień skarżącego, skarżący otrzymał zasiłek powodziowy w wysokości 2 tys. zł, a obecnie ubiega się o zasiłek celowy w wysokości 8 tys. zł. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że zalaniu uległa piwnica skarżącego, w której zniszczeniu uległy przechowywane tam rzeczy o łącznej wartości 5.400 zł. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że skarżący pomimo poniesionych w wyniku powodzi szkód majątkowych ma możliwość zaspokajania "niezbędnej potrzeby bytowej", bowiem lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego i jego wyposażenie nie uległy zalaniu. Jednakże skarżący już w odwołaniu podniósł, że mieszka na parterze i jego mieszkanie faktycznie nie zostało zalane, ale zasiłek celowy został przyznany sąsiadom zamieszkałym w tym samym bloku na drugim i trzecim piętrze. Natomiast do skargi skarżący załączył fotokopie decyzji OPS w Stroniu Śląskim: z dnia 19 listopada 2024 r. nr OPS.5104.111000.992.09.11.24 przyznającej zasiłek celowy sąsiadce zamieszkałej na drugim piętrze oraz decyzję z dnia 27 listopada 2024 r. nr OPS.5104.111000.1335.11.24 przyznającej zasiłek celowy sąsiadce zamieszkałej na trzecim piętrze w tym samym bloku mieszkalnym. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie może stanowić podstawy wypłaty świadczenia jedynie sam fakt, że inne osoby z tej samej miejscowości, którym fala powodziowa wyrządziła szkody majątkowe, otrzymały pomoc finansową. Jednakże w rozpatrywanej sprawie organy powinny odnieść się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w kwestii przyznawania zasiłków sąsiadom mieszkającym na wyższych piętrach, których lokale mieszkalne również nie zostały zalane i przekonująco wyjaśnić według jakich kryteriów przyznawane były zasiłki celowe. W załączonych przez skarżącego uzasadnieniach decyzji przyznających zasiłek celowy organ pomocy społecznej, oprócz przytoczenia treści przepisów prawa, stwierdził jedynie ogólnie: "Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że doznał Pan/i szkody majątkowej na skutek klęski żywiołowej – powodzi oraz znalazł się Pan/i w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. Biorąc pod uwagę powyższe, należało ustalić prawo do zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową w wysokości zaproponowanej w sentencji niniejszej decyzji. Spełnia Pan/i wszystkie przesłanki, niezbędne dla korzystania z tego rodzaju wsparcia." Z uzasadnień tych decyzji nie wynika, jakie konkretne okoliczności przesądziły o przyznaniu zasiłku celowego tym osobom. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Natomiast zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i przestrzegania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, wyrażoną w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasada bezstronności organu wyraża się w szczególności w jednakowym traktowaniu wszystkich uczestników prowadzonych spraw administracyjnych. Natomiast zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W rozpatrywanej sprawie, organ ponownie prowadząc postępowanie powinien wyjaśnić jednoznacznie, jakimi kryteriami kierował się przy przyznawaniu zasiłku celowego w wysokości 8.000 zł, ponieważ jak wynika z załączonych przez skarżącego decyzji przyznających zasiłek celowy innym osobom kryterium przyznawania pomocy nie było tylko zalanie lokalu mieszkalnego. Obowiązujące w innych postępowaniach kryteria przyznawania pomocy powinny być zastosowane w sprawie skarżącego. Brak zastosowania jednolitych kryteriów przyznawania pomocy wobec wszystkich poszkodowanych w wyniku powodzi oraz brak przekonującego uzasadnienia odmowy przyznania zasiłku skarżącemu spowodował naruszenie przez organy art. 7, art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. - utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.