IV SAB/Wr 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do załatwienia wniosku K. W. z dnia 16 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz K. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 16 maja 2014 r. K. W. (dalej: skarżący) zwrócił się do Urzędu Miejskiego w O. o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP, informacji publicznej w postaci podania liczby wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Gminę Miejską O. z osobami fizycznymi w miesiącu kwietniu 2014 r. Żądaną informację prosił przesłać za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Pismem z dnia 27 maja 2014 r. Burmistrz Miasta O. zwrócił się do skarżącego "o podanie istotnego interesu publicznego niezbędnego do wnioskowania o informację przetworzoną", a także "czy wnioskowana informacja służy do ponownego wykorzystania". Skarżący został poinformowany, że ze względu na ilość napływających wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz spraw z tym związanych, wnioski zostaną rozpatrzone w terminie do dwóch miesięcy od daty wpływu. W skardze z dnia 31 maja 2014 r. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z dnia 16 maja 2014 r. Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 120/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta O. zawiadomił skarżącego, że wnioskowana informacja z dnia 16 maja 2014 r. nie stanowi informacji publicznej w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pod pojęciem sprawa publiczna należy rozumieć każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez który należy również rozumieć środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Informacje o sprawach publicznych to informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa) jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Liczba umów cywilnoprawnych nie została wytworzona, nie została udokumentowana w żaden sposób, także nie weszła do zakresu sprawy publicznej. W art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano katalog w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną. Liczba umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. z osobami fizycznymi w miesiącu kwietniu 2014 r. nie mieści się w tym katalogu. W skardze na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej wnioskiem z dnia 16 maja 2014 r. w zakresie podania liczby umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. z osobami fizycznymi w miesiącu kwietniu 2014 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Burmistrza do wykonania czynności w zakresie niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 16 maja 2014 r. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany, również do dnia wniesienia skargi nie została mu doręczona decyzja administracyjna odmawiająca informacji publicznej. Otrzymał najpierw pismo informujące, że "ze względu na ilość napływających wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz spraw z tym związanych, wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dwóch miesięcy od daty wpływu". Ponieważ stwierdzenie to nie było poparte podaniem jakiejkolwiek podstawy prawnej ani wyjaśnieniem skarżący wniósł skargę do WSA we Wrocławiu. Sąd skargę jednak oddalił jako przedwczesną. Jednakże, mimo upływu 2 miesięcy (a nawet 7 miesięcy – do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał informacji publicznej, ani decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia. Skarżący otrzymał jedynie pismo, w którym Burmistrz Miasta O. uznał, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej jako, iż "nie mieści się w katalogu" spraw wskazanych w art. 6 ustawy. Skarżący podniósł, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją bardzo prostą, taką, którą podmiot jest w stanie podać bezzwłocznie". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślono, że przed upływem wyznaczonego terminu dysponent informacji zajął stanowisko i uzasadnienie przesłał wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany była na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej ustawa. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Z powyższych względów, należy uznać, że informacja żądana przez skarżącego posiada status informacji publicznej. Dotyczyła ona, bowiem danych publicznych – liczby wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. z osobami fizycznymi w miesiącu kwietniu 2014 r. – odnoszących się do funkcjonowania organu administracyjnego i jego aparatu pomocniczego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nadto, udostępnienie informacji publicznej, powinno według art. 14 ust. 1 ustawy nastąpić w formie zgodnie z wnioskiem. Dopiero wtedy następuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, str. 195-198). Jednocześnie przypomnieć należy, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej, chociaż bardzo szeroko interpretowane i realizowane, nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych okolicznościach organ może odmówić udzielenia takiej informacji. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub ochronę informacji niejawnych albo innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ustawy). Jeśli podmiot zobowiązany odmawia udzielenia informacji z powodów wyżej wskazanych, to ma to dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że Burmistrz Miasta O. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązało Sąd do orzeczenia jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) p.p.s.a. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym ,czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące. Sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ Burmistrz Miasta O. podjął czynności tj. zawiadomił skarżącego o przyczynach niezałatwienia wniosku, wskazując jednocześnie termin rozpatrzenia. Z kolei w piśmie z dnia 11 lipca odniósł się do wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku, zaś pkt III orzeczenia znajduje uzasadnienie w przepisie art. 200 p.p.s.a. PM 02.04.2015 r.