IV SAB/Wr 1002/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej A. S. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. A. S. obywatel U. (dalej: skarżący) w dniu 21 października 2024 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 4 marca 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 18 października 2024 r. wniósł ponaglenie w sprawie niewezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres przedmiotowy tej kontroli określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący – obywatel U. - wniósł skargę na bezczynność Wojewody polegającą na niewezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Procedurę udzielania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca regulują przepisy działu V ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519; dalej: ustawa o cudzoziemcach) – Zezwolenie na pobyt czasowy. Mobilność. Udzielanie zezwolenia pobytowego w celu wykonywania pracy mieści się w procedurze ustalonej ww. Działu ustawy o cudzoziemcach. Elementem koniecznym tej procedury jest obowiązek organu wynikający z art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, który odnosi się do wszystkich typów pobytu czasowego, ponieważ zawarty został w Rozdziale 1. Część ogólna Działu V ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z przepisem art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Na podstawie ust. 2a tego przepisu jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Zgodnie z ust. 2b wezwanie, o którym mowa w ust. 2a, może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach. Oznacza to, że obowiązek Wojewody do wezwania skarżącego w celu uzupełnienia braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w trybie art. 106 ustawy o cudzoziemcach lub art. 67 k.p.a. stanowi element postępowania ws. wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemca. Rozważenia wymaga, czy ww. czynność Wojewody stanowi czynność organu z zakresu administracji publicznej, determinującą kognicję sądu administracyjnego przywołanego wyżej świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. Niewątpliwie sporna czynność jest tzw. inną czynnością z zakresu administracji publicznej (ponieważ nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru itd.) wyłącznie w znaczeniu funkcjonalnym (ponieważ organ ma kompetencję i obowiązek jej dokonać w przewidzianych prawem przypadkach), niemniej niewątpliwie czynność ta nie rozstrzyga o prawach i uprawnieniach oraz obowiązkach skarżącego w sposób władczy. Uzupełnienie braków wniosku w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy jest czynnością procesową w toku prowadzonego postępowania, które stanowi ciąg działań organu, traktowanego łącznie jako całość. Dopiero ocena całego okresu prowadzenia postępowania, a nie jednej z czynności składającej się na to postępowanie, pozwala na badanie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Oznacza to po pierwsze, że chodzi o bezczynność w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a., a więc indywidualnej sprawy dotyczącej praw lub obowiązków konkretnego podmiotu określonych w przepisach prawa, a po drugie, że bezczynność obejmuje postępowanie w tej sprawie, nie zaś poszczególne czynności procesowe tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 812/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność organu w przedmiocie niewykonania jednej z czynności procesowych, tj. niewezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, jest niedopuszczalna, ponieważ skarga ta nie odnosi się do innej czynności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. i wobec tego – nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę (pkt I sentencji postanowienia) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznając ją za niedopuszczalną z innych powodów. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt II sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.