IV SAB/Wr 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie załatwienia podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. dotyczącego weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr 1 MOPS we W. z dnia [...], nr [...] oddala skargę. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji) odmówiono przyznania Z. R. (dalej skarżący, strona) zasiłku celowego na przyznanie i odprowadzenie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki emerytalno- rentowej, na opłacenie czynszu za lokal mieszkalny, na opłacenie gazu i zaległości, na leczenie dentystyczne i protetyczne. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (organ II instancji, organ odwoławczy) wpłynęło podanie skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r., zatytułowane "skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - ZTPS 1 [,..] z dnia 5 sierpnia 2013 r. o nr. (trzech decyzji w tym wskazanej wyżej dodanie sądu) [...]; o odmowie udzielenia pomocy w sprawie na wniosek z dnia 2 lipca 2013 r. z uwagi na utrudniania z mojej strony". Powyższe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie do wniesienia odwołania. Organ II instancji, po zapoznaniu się z treścią podania, działając na podstawie art. 64 § 2, w związku z art. 63 § 2 k.p.a., pismem z dnia 31 października 2013 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania, w szczególności poprzez wskazanie, czy wnosi: - odwołania od trzech decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., czy - wnioski o stwierdzenie ich nieważności. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r., zatytułowanym "Riposta", skarżący wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. oraz zmiany tych decyzji na podstawie 154 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrując wniosek strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2013 r. wydał w dniu 16 grudnia 2013 r. [...] decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie pismami z dnia 24 grudnia 2013 r. ([...], [...], [...]), stosownie do art 65 § 1, w związku z art. 154 k.p.a., przekazał organowi I instancji podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. w części zawierającej żądanie zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. – m.in.wskazanej na wstępie decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie wydał decyzji, których zmian żąda skarżący, a zatem nie jest właściwy do ich weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. powyższe pisma zostały doręczone stronie 13 stycznia 2014 r. Pismem z tego samego dnia skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., na podstawie art 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. ([...]) Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności Kolegium w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a. Sprawa ta była przedmiotem postępowania sądowego (odpowiedzi na skargi, SKO 500/73/14, IV SA/Wr 236/14,). Skarżący złożył tej sprawie również skargę na organ odwoławczy do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji ([...]), w odpowiedzi organ ten wskazując na powyższe okoliczności skargę uznał za bezzasadną. Podaniem z dnia 26 marca 2013 r. skarżący wezwał Kolegium po raz kolejny do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. na podstawie art 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. [...] organ odwoławczy ponownie umorzył postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a W skardze z dnia 9 maja 2014 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi II instancji min. bezczynność w przedmiocie "załatwienia podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. i w kwestii weryfikacji w oparciu o art. 154 kpa decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...] wniosek wniesiony w dniu 20 sierpnia 2013 r.". Jednocześnie w związku z tak sformułowanym zakresem skargi strona domagała się "ewentualnie" zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 56 w związku z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 235 § 1 k.p.a. w związku z wszczętym równocześnie postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowień Kolegium z dnia 6 lutego 2014 r. oraz wezwaniem do ponownego rozpoznania sprawy na doręczone postanowienie z dnia 9 kwietnia 2014 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa . W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że odnosząc się do kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji decyzji organu I instancji w oparciu o art. 154 k.p.a. przez organ II instancji , że działania organu są niekonsekwentne i dowolne. Zdaniem skarżącego organ ten uchyla się od załatwienia sprawy, mimo że "trwa nadal zawisłość w sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Skarżący podniósł, że w sprawie w dniu 5 sierpnia 2013 r. zapadła decyzja organu I instancji , którą strona w całości zaskarżyła do organu odwoławczego podaniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy wydał w tej sprawie jedynie decyzję częściową z dnia 16 grudnia 2013 r. co do weryfikacji na podstawie art. 156 k.p.a. Zdaniem skarżącego "odmowa wydania kolejnej częściowej decyzji dopełniającej w kwestii weryfikacji decyzji organu I instancji na podstawie art. 154 k.p.a. jest bezzasadna. Twierdzenie organu odwoławczego, że jest niewłaściwy do załatwienia podania w tej części na obecnym etapie rozpoznania sprawy jest, zdaniem skarżącego niezasadne i uniemożliwia weryfikację tej sprawy przez Sąd bowiem organ wydaje postanowienia umarzające postępowanie. Skarżący podniósł dalej, że decyzja organu I instancji nie ma waloru ostateczności, o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., a która umożliwiałaby temu organowi zmianę jego stanowiska . W opinii skarżącego na obecnym etapie postępowania organ ten nie jest właściwym do zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. tj "dopóki trwa postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 156 k.p.a." . Zdaniem skarżącego to organ odwoławczy jest organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy na równi z Ministrem ma uprawnienia, które umożliwiają mu zmianę lub uchylenie decyzji, w sprawie w której "trwa zawisłość przed tym organem dopóki nie wydano w sprawie wyroku". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarzucanej temu organowi bezczynności w rozpoznaniu podania skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r. Wskazując na jego bezprzedmiotowość przedstawił wskazany wyżej dotychczasowy przebieg postępowania. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie postanowienie o odmowie zawieszenia stosownie do treści art. 162 i art. 163 p.p.s.a. zostało wpisane do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, iż rozpoznając skargę tego rodzaju, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydawanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Natomiast, z samą bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wyczerpał tryb postępowania zmierzający do wyeliminowania zarzucanej przez niego bezczynności organu na drodze administracyjnej. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jest nie załatwienie podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. dotyczącego weryfikacji decyzji organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2013 r.nr [...], zgodnie z intencją strony wnoszącej podanie doprecyzowaną w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. Skarżący w powyższym piśmie wskazał, że domaga się od organu II instancji stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu pomocowego oraz jej zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podzielił stanowisko organu odwoławczego znajdujące pełne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, uznające argumenty skargi za niezasadne. Organ odwoławczy nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu podania strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zasadnie bowiem wskazuje, że skoro w podaniu tym skierowanym do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji, w terminie do wniesienia odwołania, zatytułowanym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – ZTPS 1 z dnia 5 sierpnia 2013 r. o sygn. (...);[...] (...), w którym strona wyraża swoje niezadowolenie ze wskazanej wyżej decyzji jednocześnie domagając się m.in. "stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ pomocowy" i "ukarania Prezydenta W. za rażące naruszenie prawa i pominięcie z mojego oświadczenia z dnia 2 lipca 2013 r. złożonego w sprawie oraz przeciwstawienie się wyraźnej woli strony tego postępowania- to stosownie do treści art. 64 §2 w zw. z art. 63 §2 k.p.a. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w tym podaniu. W myśl bowiem art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Zatem dopiero po uzyskaniu od strony wyjaśnień w piśmie z dnia 6 listopada 2013r. z których jednoznacznie wynikało, że wolą skarżącego nie było wniesienie odwołania od decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. bowiem skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz jej zmiany w oparciu o art. 154 k.p.a.- organ odwoławczy, do którego zostało skierowane żądanie mógł przystąpić do rozpatrzenia tego podania zgodnie z intencjami strony. Zatem stosownie do regulacji art. 157 k.p.a.§1 i §2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. będące w tym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji z upoważnienia prezydenta Wrocławia, wszczęło na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. W efekcie decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. na podstawie art. 156 §1, w związku z art. 158 §1 odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pozostałym zaś zakresie odnośnie żądania dotyczącego zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. organ II instancji na podstawie art. 65 §1 k.p.a. przekazał podanie z dnia 20 sierpnia 2013 r. Prezydentowi W., jako podmiotowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do treści art. 65 § 1 k.p.a jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W literaturze i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że obecnie organ, który otrzymał podanie, a jest przekonany, że właściwym w sprawie jest inny organ administracji publicznej, ma obowiązek przekazania podania organowi uznanemu przez siebie za właściwy, przy czym musi to uczynić niezwłocznie, zawiadamiając jednocześnie wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Formą obrony organu, któremu podanie przekazano, przed koniecznością przystąpienia do rozpoznania sprawy, jest wdanie się w spór kompetencyjny (o właściwość) w trybie art. 22 k.p.a. (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 312, 313, A. Plucińska – Filipowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian ..., Lex/el 2011, por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2012 r., IV SA/Gl 1175/11, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokumentacja analizowanej sprawy także i w tym kontekście nie pozostawia wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wbrew zarzutom skarżącego nie pozostawało w bezczynności. Niezwłocznie bowiem po rozpatrzeniu wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. poprzez wydanie decyzji odmownej w dniu 16 grudnia 2013 r. , w związku z uznaniem swej niewłaściwości w sprawie dotyczącej zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., podanie strony przekazało organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu zawierało obszerne uzasadnienie. Powyższe oznacza, że Kolegium z pewnością nie pozostawało w bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego . W orzecznictwie przyjmuje się, że przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2012 r., II SAB/Ol 80/12, Lex nr 1234542). Zresztą kwestia ta, wbrew zarzutom skargi , tak jak to już wcześnie wskazano pozostaje w przypadku skargi na bezczynność poza zakresem badania Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższych ustaleń nie można przyjąć, by Kolegium pozostawało w bezczynności w sprawie opisanego wyżej podania skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r. skoro z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ewidentnie bowiem fakt rozpatrzenia podania strony z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sposób wskazany wyżej, który co prawda nie spełnia oczekiwań skarżącego nie może świadczyć o bezczynności organu. Odnosząc się do wniosku strony z dnia 22 kwietnia 2015 r. o uzupełnienie wyroku o postanowienie w przedmiocie odmowy ustanowienia pełnomocnika, kosztów sądowych i odmowy odroczenia rozprawy złożonego w trakcie rozprawy przed ogłoszeniem wyroku wydanego w tej sprawie, należy wskazać, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie na przede wszystkim z uwagi na jego przedwczesny charakter. Należy bowiem wyjaśnić skarżącemu, że zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Postanowienie to jest niezaskarżalne w drodze zażalenia. Nadto gdyby nawet powyższy wniosek strony został zgłoszony w ustawowym terminie to z uwagi na jego zakres nie mógłby być uwzględniony. W wyroku tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2015 r. oddalającym skargę złożoną w tej sprawie nie brakowało dodatkowego orzeczenia, które Sąd powinien był zamieścić z urzędu, nie można również Sądowi zarzucić, że nie orzekł o całości skargi.Sąd odrębnym postanowieniem orzekł w przedmiocie złożonego przez stronę wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, natomiast postanowienie o odmowie odroczenia rozprawy stosownie do treści art. 162 i art. 163 p.p.s.a. zostało wpisane do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.