IV SAB/Wr 1018/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. T. (dalej zwany skarżącym lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako u.p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 u.p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 1 kwietnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został zarejestrowany w systemie w dniu 15 kwietnia 2020 r. Strona pismem z dnia 10 września 2020 r. zwróciła się do organu o podjęcie niezbędnych czynności w sprawie. Organ pismem z dnia 8 października 2020 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 4 listopada 2020 r. oraz zobowiązał do przedstawienia ważnego dokumentu podróży i złożenia odcisku linii papilarnych, a także złożenia podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku. W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 4 listopada 2020 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu, gdzie przedłożyła uzupełniony załącznik nr 1 do wniosku i paszport oraz złożyła odciski linii papilarnych. Skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania z dnia 1 marca 2021 r. wpłynęła do organu w dniu 28 kwietnia 2021 r. Organ pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r., doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 10 maja 2021 r., poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na nieuzupełnienie wszystkich braków formalnych tego wniosku, gdyż nie została uzupełniona część III dotycząca podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi poprzez zaznaczenie po lewej stronie znakiem "X" prawdziwych odpowiedzi. Skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 28 sierpnia 2021 r. wraz w wnioskiem organu o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia (brak ponaglenia) lub o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do brzmienia art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia to do organu prowadzącego postępowanie. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. W przedmiotowej sprawie strona skierowała, poprzez ePUAP, w dniu 10 września 2020 r. do organu ponaglenie, w którym zwróciła się o podjęcie w trybie art. 9, art. 10 i art. 73 k.p.a. niezbędnych czynności zmierzających do udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy. Obowiązkiem organu było zatem, w myśl art. 37 § 4 k.p.a., przekazanie tego ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W tej sytuacji, pomimo nieprzekazania Szefowi Urzędu Do Spraw Cudzoziemców przedmiotowego ponaglenia, nie było podstaw do odrzucenia skargi, wobec czego należało przejść do jej merytorycznego rozpoznania. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro postępowanie w sprawie zostało zakończone poprzez zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Rację ma bowiem organ wskazując w tym zawiadomieniu, że nie zostały uzupełnione wszystkie braki formalne zgodnie z żądaniem zawartym w wezwaniu z dnia 8 października 2020 r., skoro wbrew zawartemu w tym wezwaniu przypomnieniu, nie uzupełniono prawidłowo części III załącznika nr 1 poprzez zaznaczenie po lewej stronie znakiem "X" prawdziwych odpowiedzi. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postepowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości, gdyż jego czynności dokonywane były w kilku znacznych odstępach czasowych. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszej czynności organu, poza czynnościami o charakterze rejestracyjno-informacyjnym, doszło po upływie 6 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku (wezwanie do stawiennictwa i uzupełnienia braków oraz pisma do organów państwowych), a do następnej potrzeba było organowi kolejnych 6 miesięcy, kiedy to sporządzono zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania. Sytuacja, w której skarżący oczekiwał blisko 13 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 900 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżący musiał zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).