IV SAB/Wr 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. do rozpoznania wniosku skarżącego R. S. z dnia 29 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Okręgowej Służby Więziennej we W.; IV. przyznaje radcy prawnemu K. T. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we W. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Uzasadnienie: R. S. (dalej skarżący, wnioskodawca, strona) wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. (dalej organ ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładzie karnym i areszcie śledczym uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w okresie od 2010- 2016 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 10 marca 2016 r. poinformował wnioskodawcę o ilości skarg uznanych za zasadne w całości bądź w części, ze wskazaniem podmiotów je uznających, w poszczególnych latach w okresie zakreślonym we wniosku. Jednocześnie wymieniono rodzaje uwzględnianych zarzutów w poszczególnych latach. Końcowo wskazano, że w zasobach organu brak jest dokumentów o których mowa we wniosku. W kolejnym piśmie z dnia 21 marca 2016 r. skarżący ponowił swój wniosek o nadesłanie kopii odpowiedzi na skargi uznane za zasadne w latach 2010- 2016. Organ w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko odwołując się do treści pisma z dnia 10 marca 2016 r. Jednocześnie wskazał, że informacje zawarte w dokumentacji skargowej tj. odpowiedź na skargę kierowana do danego osadzonego w konkretnej sprawie nie ma charakteru informacji publicznej. Wnioskodawca w dniu 25 kwietnia 2016 r. skierował do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 29 lutego 2016 r., dotyczącego udzielenia opisanej wyżej informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art.2 ust.1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 , art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o : 1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. ; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym ; 5) zwrot kosztów postępowania w szczególności wysłanej w sprawie korespondencji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, który celowo wprowadza wnioskodawcę w błąd co do charakteru żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dna 10 sierpnia 2016r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik procesowy skarżącego w uzupełnieniu żądań skargi wywiódł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy. Dodatkowo wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 lutego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o przyznanie na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t .j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej realizowane na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazać należy również , że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia co najmniej dwóch przesłanek. Po pierwsze przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne (ust. 2). W tym kontekście należy wskazać, co jest także niesporne między stronami, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. do którego został skierowany wniosek inicjujący to postepowanie, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne ( art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnie zauważyć trzeba, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SAB/Rz 48/12 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). We wniosku skarżący domagał się "wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AS uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". Podkreślić przy tym należy, że z art. 6 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U.1997.90.557 ze zm.), zwany dalej k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Skazany, składając wniosek, skargę lub prośbę, jest obowiązany do uzasadnienia zawartych w niej żądań w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, w szczególności do dołączenia odpowiednich dokumentów. Prawo do składania wniosków, próśb (petycji) i skarg we wszystkich sprawach związanych z wykonaniem orzeczeń (art. 6 § 2 k.k.w.) wynika wprost z art. 63 Konstytucji RP, który przewiduje, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi zarówno w interesie własnym, jak i w interesie publicznym lub w interesie innej osoby. Oznacza to, że na podstawie art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby zarówno bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą, jak i dotyczące kwestii ogólnych, bezpośrednio go niedotyczących (actiones populares), a więc nie tylko w interesie własnym, lecz także w interesie ogólnym (M. Płatek, Rola prawa karnego wykonawczego w zapobieganiu przestępczości, St. Iur. 2000, nr 38, s. 109). Zgodnie z art. 102 pkt 10 k.k.w. skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (DZ.U.2013.647) jest aktem wykonawczym i zawiera regulację dotyczącą realizacji uprawnień skazanych wynikających z art.6 § 2 k.k.w. W § 3 ust. 1 pkt 1-4 powołanego rozporządzenia zostały określone organy załatwiające skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej. Z kolei § 9 pkt 1 określa, iż organ właściwy do załatwienia wniosku, skargi lub prośby jest obowiązany zawiadomić pisemnie wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę o sposobie ich załatwienia. Następnie z § 11 pkt 1 wynika, iż prowadzi się ewidencję wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej i prowadzi je wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna. Uwzględniając powyższe uznać należy, że informacja której udzielenia domaga się skarżący jest informacją publiczną, wszak odnosi się do władz publicznych i niewątpliwie kwestia rozpoznawanych skarg tj. informacja o sposobie załatwienia skargi skierowana do jej autora ma związek z wykonywaniem przez Służby Więzienne zadań w zakresie władzy publicznej(vide: § 3 ust. 1 rozp.). Stanowi bowiem ze swej istoty informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcia organu kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p.) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p.). Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w: Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 roku, II SAB/Kr 82/16; w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 roku, II SAB/Wa 917/15 i inne), który podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie. Wobec powyższego Sąd nie podziela twierdzenia organu wskazującego na brak przymiotu informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie, a to udostępnienia przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Krakowie "wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AS uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". W konsekwencji powyższych ustaleń, organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie żądanych we wniosku informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia 29 lutego 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 9 marca 2016 roku. Organ nie udostępniając żądanej informacji we wnioskowanym zakresie, poinformował natomiast stronę w formie opisowej o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie ( pismo z dnia 10 marca 2016 r.) , nadto odpowiadając na polemikę strony (zawartą piśmie z dnia 21 marca 2016 r.) w swoim stanowisku z dnia 15 kwietnia 2016 r. zawarł informację, że wnioskowane dane w pożądanej przez wnioskodawcę formie nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zauważa, że udzielenie jakiejkolwiek informacji przez podmiot zobowiązany nie powoduje, że została zrealizowana odpowiedź. Jakakolwiek odpowiedź nie zwalnia bowiem od zarzutu bezczynności. Akta sprawy wskazują zaś, że organ nie załatwił wniosku skarżącego w żadnej z wymaganych przepisami omawianej ustawy formie, co oznacza, iż w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności. W konsekwencji zachodziła więc podstawa do zobowiązania organu w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Nie mniej jednak - w ocenie Sądu, organ rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia 29 lutego 2016r. winien rozważyć, czy zakres żądania skarżącego nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Jeżeli organ uzna, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, do otrzymania której konieczne jest wykazanie, iż uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to należy wezwać wnioskodawcę do wykazania wspomnianego interesu w terminie 14 dni.. Oceniając natomiast aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, iż bezczynność ta nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że przedmiotowy wniosek skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r. wpłynął do organu w dniu 9 marca 2016 r.. Organ w dniu następnym, bo pismem z dnia 10 marca 2016 r. wyjaśnił skarżącemu, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Organ zareagował więc na wniosek skarżącego, a zatem nie pozostał bierny. Zaniechanie jest zaś efektem błędnej interpretacji obowiązujących przepisów. Za rażące naruszenie przepisów można natomiast uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Taka sytuacja w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miała jednak miejsca. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Sąd oddalając wniosek złożony w tym zakresie orzekł jak w pkt III wyroku. Na mocy art. 250 §1 p.p.s.a. oraz § 2, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1805) – Sąd w pkt IV wyroku orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania należy dostrzec, iż skarżący postanowieniem referendarza sądowego z dnia 19 maja 2016 r. uzyskał prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Pojęcie kosztów sądowych dotyczy kosztów poniesionych w postępowaniu sądowym i zgodnie z art. 211, art. 212 § 1 i art. 213 P.p.s.a. obejmuje opłaty sądowe (wpis i opłatę kancelaryjną) oraz zwrot wydatków (należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach). Prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem sądowym przysługuje tylko w zakresie wskazanym w przepisach p.p.s.a. Uznać zatem należy, że złożony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów wysyłanej korespondencji nie zasługuje na uwzględnienie.