IV SAB/Wr 102/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wójta Gminy Kondratowice w przedmiocie w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 grudnia 2023 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Kondratowice dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2023 r. i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Kondratowice do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2023 r.; III. zasądza od Wójta Gminy Kondratowice na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 29 grudnia 2023 r. T. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy Kondratowice (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej odnośnie opublikowanego rozkładu jazdy komunikacji publicznej Gminy Kondratowice (publikacja na ogólnodostępnym profilu Urzędu Gminy, na portalu społecznościowym Facebook) formułując następujące pytania: a. Czy za utworzenie udostępnionej w mediach społecznościowych grafiki prezentującej rozkład jazdy odpowiadał pracownik Urzędu? b. Czy sposób prezentacji danych na wymienionej grafice był analizowany pod kątem przejrzystości (łatwości odczytania informacji przez przeciętnego odbiorcę) oraz poprawności językowej, merytorycznej? c. Czy wymienione w rozkładzie przystanki są odpowiednio oznaczone w terenie, np. znakiem, tablicą zawierającą nazwę przystanku? d. Czy na każdym z wymienionych przystanków umieszczono już aktualny rozkład jazdy? Jeśli nie, kiedy planowane jest ich umieszczenie? e. Czy pojazdy realizujące przejazdy są odpowiednio oznaczone, tj. nr linii, nazwa przystanku docelowego? Jeśli nie, dlaczego? f. Proszę o udostępnienie cenniku biletów oraz regulaminu przewozu (jeśli takie istnieją). g. Proszę o wskazanie dokładnych lokalizacji wszystkich przystanków wymienionych w rozkładzie, tj. J.., K., S.., S., C. ., C., Z., W., Ż., K., S., M.., P., R., K., K., "Ul. [...]", B., K., P., K., G., B., E. Ponadto proszę o wskazanie geograficznej lokalizacji poniższych miejscowości (wymienionych w rozkładzie): K., S. h. Czy Urząd analizował kiedykolwiek realizowane przewozy pod kątem frekwencji? Jeśli tak, proszę o udostępnienie zebranych danych statystycznych. Wniosek został złożony do organu 29 grudnia 2023 r. za pomocą platformy e-PUAP o godz. 15.50. Pismem 15 stycznia 2024 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z 29 grudnia 2023 r. Zarzucił naruszenie art. 19 ust 2. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Pismem z 16 stycznia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że 29 grudnia 2023 r. (piątek) o godzinie 15:50 skarżący, za pomocą platformy e-PUAP, przesłał do Urzędu Gminy Kondratowice wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z § 16 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w Kondratowicach przyjętym Zarządzeniem Wójta Gminy Kondratowice z 30 listopada 2018 r. (nr 109/G/2018) w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w Kondratowicach czas pracy Urzędu w piątki został ustalony na godziny od 7:30 do 14:00. Informacja ta została udostępniona zarówno na stronie internetowej BIP Gminy Kondratowice, jak i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie. Organ podniósł, że ze względu na fakt, iż wniosek przesłano 29 grudnia po godzinach pracy Urzędu, a kolejne 3 dni były dniami wolnymi od pracy (30 grudnia - sobota, 31 grudnia - niedziela, 1 stycznia - poniedziałek) pierwszym możliwym dniem pracy Urzędu, w którym można było przyjąć i zarejestrować wniosek był dzień 2 stycznia 2024 r., i dlatego też ten dzień należy traktować jako dzień złożenia wniosku. Tym samym, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 111 § 2 k.c., ostatecznym terminem udzielenia odpowiedzi na wniosek był 17 stycznia 2024 r. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na wniosek 16 stycznia 2024 r., czyli w terminie, to nie doszło do zarzucanej mu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), gdyż jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto stronę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że Wójt Gminy Kondratowice - jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2024 r. poz. 609) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania własne obejmują zaś w szczególności sprawy lokalnego transportu drogowego. Tym samym żądane przez skarżącego informacje (a nawiązujące do rozkładu jazdy komunikacją publiczną Gminy Kondratowice) mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. W związku z powyższym, na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p, organ zobligowany był zatem do rozpatrzenia wniosku skarżącego bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. I jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu (za pośrednictwem platformy e-PUAP) 29 grudnia 2023 r. Tym samym, ustawowy termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego, rozpoczynał swój bieg 30 grudnia 2023 r. i upływał z dniem 12 stycznia 2024 r., a nie z dniem 17 stycznia 2024 r., jak to błędnie przyjął organ. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że 14 dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej powinien być liczony z uwzględnieniem treści art. 57 § 1 i 4 k.p.a. Ze względu zaś na to, iż jest to termin określony w dniach, którego początkiem jest pewne zdarzenie (czyli złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni (w tym wypadku 14) uważa się za koniec terminu. W orzecznictwie i literaturze przyjęto, że dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. W konsekwencji powyższego, skoro organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z 16 stycznia 2024 r., to uczynił to po upływie 14 dniowego terminu (4 dni). Dopowiedzenia wymaga, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, dopóki nie przekształci się w postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, jest postępowaniem niejurysdykcyjnym, prowadzonym wedle reguł procesowych ściśle określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez bezpośredniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania decyzji, w zakresie wykraczającym poza odesłania ustawowe. Niemniej jednak w odniesieniu do niektórych kwestii, takich jak liczenie terminów załatwiania sprawy, przepisy kodeksowe powinny mieć jednak posiłkowe, odpowiednie zastosowanie, w celu zapewnienia zupełności regulacji prawnej postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz). Podniesiona zaś przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacja odnosząca się do przyjętej w Urzędzie Gminy organizacji pracy oraz kumulacji dni wolnych od pracy uniemożliwiających organowi rozpoznanie wniosku w terminie, mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wydłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi do 2 miesięcy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Niemniej jednak aby organ mógł z tej alternatywy skorzystać, musiałby uprzednio zawiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia i o terminie, w którym udostępni informację (nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku), czego jednak w sprawie nie uczynił. Argumentacja ta nie mogła natomiast przesądzić o kierunku rozstrzygnięcia Sądu. Pamiętać bowiem należy, że podstawową dyrektywą związaną z szybkością udostępniania informacji publicznej jest jej niezwłocznie udostępnianie, a dopiero gdy nie jest to możliwe – na warunkach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wynika to pośrednio z art. 10 u.d.i.p. zgodnie z którym, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Tymczasem organ nie tylko dochował terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale jednocześnie nie podjął żadnych czynności umożliwiających mu wydłużenie tegoż terminu (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zaakcentowania wreszcie wymaga, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego już po skierowaniu skargi do Sądu. Późniejsze podjęcie działań przez organ (czyli już po wniesieniu skargi na bezczynność) nie wyłącza natomiast zasadności stawianego temu organowi zarzutu bezczynności i możliwości dokonania merytorycznej oceny tego zarzutu przez Sąd administracyjny (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 29 grudnia 2023 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a). Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Przede wszystkim bezczynność organu nie była celowa i zamierzona, a wynikała jedynie z błędnego ustalenia daty upływu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W punkcie II sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 grudnia 2023 r. z uwagi na udzielenie przez ten organ odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z 16 stycznia 2024 r. O kosztach w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).