IV SAB/Wr 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Rady Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Gminy L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 sierpnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; III. wymierza Radzie Gminy L. grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); IV. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. A. U. wystąpił do Rady Gminy L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii protokołu kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną w zakresie zatrudnienia na stanowisku animatora sportu na boisku Orlik w R. Pana K. K." Wnioskodawca nadmienił, że "Przedmiotową kontrolę Komisja rewizyjna najprawdopodobniej przeprowadziła w dniu 11 czerwca 2012 roku o godz. 14.00 w Szkole Podstawowej w R." W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 7 września 2012 r., Przewodnicząca Rady Gminy zwróciła się do strony o sprecyzowanie żądania, poprzez wskazanie, czy jego przedmiotem jest protokół pokontrolny, czy protokół z przebiegu posiedzenia Komisji, na którym odbyła się kontrola. Pismem z dnia 17 września 2012 r. wnioskodawca wyraził swą dezaprobatę w kwestii konieczności sprecyzowania złożonego przez niego wniosku. Podkreślił, że wnosił o protokół z kontroli, a nie z posiedzenia. Zarzucił, że takie prowadzenie postępowania świadczy o przewlekłym sposobie załatwiania sprawy i że po raz kolejny utrudnia mu się dostęp do informacji publicznej. W piśmie tym podkreślił, że żąda przesłania kopii protokołu z kontroli (protokołu pokontrolnego) przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną w dniu 11 czerwca 2012 r. w zakresie zatrudnienia na stanowisku animatora sportu na boisku Orlik w R. K. K. Zwrócił się jednocześnie o wyjaśnienie różnicy pomiędzy protokołem z kontroli, a protokołem pokontrolnym podając, że on jej nie zauważa. Wnioskodawca złożył jednocześnie skargę do Wojewody D. na przewlekłe i biurokratyczne załatwienie sprawy. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 19 września 2012 r., Wojewoda D. m.in. podał, że postępowanie "skargowe" w sprawie naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być wszczęte przed tym organem, ponieważ właściwym do rozpoznania powyższej skargi jest sąd administracyjny. Dnia 10 października 2012 r. Przewodnicząca Rady Gminy L. skierowała do strony pismo, w którym wyjaśniła, że żądanie sprecyzowania wniosku miało podstawę w rozróżnianiu dwóch protokołów sporządzanych w trakcie prac Komisji Rewizyjnej, tj. protokołu z kontroli (faktycznie prowadzonych czynności) oraz protokołu pokontrolnego (będącego podsumowaniem wszystkich czynności, zebranych informacji). Poinformowała przy tym, że protokół z kontroli został sporządzony w dniu 11 czerwca 2012 r., a zaakceptowany w dniu 25 czerwca 2012 r. Natomiast protokół pokontrolny (będący podsumowaniem podjętych czynności sprawdzających) nie został jeszcze zatwierdzony przez Komisję. W związku z używaniem przez wnioskodawcę słów "protokół z kontroli" i "protokół pokontrolny" zamiennie został on ponownie wezwany do określenia, o udostepnienie którego protokołu wnosi. Następnie wnioskodawca pismem z dnia 23 października 2012 r. wyrażając swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia sprawy wszczętej w dniu 30 sierpnia 2012 r. jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej m.in. podniósł, że od dnia złożenia wniosku do chwili obecnej nadal nie otrzymał kopii żądanego protokołu. Nie otrzymał również decyzji odmownej w sprawie. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. A.U. wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Rady Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie art.art. 10, 13 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa. Skarżący podniósł, że w dniu 30 sierpnia 2012 r. złożył pisemny wniosek o udostępnienie protokołu kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną w zakresie zatrudnienia na stanowisku animatora sportu Orlik w R. K. K. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 7 września 2012 w celu dookreślenia jego żądania. Na pismo udzielił odpowiedzi w dniu 17 września 2012 r. W piśmie po raz kolejny wyraźnie zaznaczył, że wnosi o udostępnienie kopii protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 10 października 2012 r. o ponowne dookreślenie żądania. W dniu 23 października 2012 r. zwrócił się do Rady Gminy podnosząc nieprawidłowości w postępowaniu Przewodniczącej Rady i utrudnianiu mu dostępu do informacji publicznej. Domagał się przeanalizowania jego sprawy i wyciągnięcia odpowiednich wniosków. Jednak w odpowiedzi na powyższe pismo nie otrzymał do dnia dzisiejszego. Nie otrzymał również decyzji odmownej, od której mógłby się odwołać. Jak dodał, nie jest to pierwszy przypadek utrudniania mu dostępu do informacji publicznej. Zarzucił, że przez działanie przede wszystkim Przewodniczącej Rady Gminy doszło do naruszenia wszelkich terminów udzielenia takiej informacji oraz nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Skarżący podniósł przy tym, że z informacji, które uzyskał od Radnych wynika, że wszystkie pisma kierowane do niego były formułowane bez uzgodnienia i zgody Rady. Skarżący podniósł też, że udostępnienie protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną winno nastąpić w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podał, jest bezsilny w uzyskaniu informacji, która nie wymaga nakładu i czasu pracy do jej wytworzenia. Przekazując niniejszą skargę Sądowi Rada Gminy L. nie złożyła odpowiedzi na skargę, wobec czego została wezwana do jej nadesłania w zakreślonym terminie. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2013 r. obecna Przewodnicząca Rady Gminy L. poinformowała, że była Przewodnicząca Rady Gminy L. podejmowała decyzje samodzielnie, jednoosobowo bez informowania Rady o wielu istotnych sprawach, z związku z czym została odwołana z funkcji Przewodniczącej Rady. Dodała, że poinformuje Radę o złożonej w niniejszej sprawie skardze. W wyniku ponownego wezwania Rady Gminy do udzielenia odpowiedzi na skargę, Przewodnicząca Rady Gminy podała, że na najbliższej sesji, której termin nie został jeszcze określony, Rada udzieli tej odpowiedzi i niezwłocznie przedstawi ją Sądowi. Odpowiedź na skargę nie została złożona do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr | |153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji | |publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym | |terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia | |ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, | |Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie | |władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania| |aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu | |(zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności | |konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego | |aktu albo do podjęcia określonych czynności. | |Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie | |informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu | |gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy | |publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do | |dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością | |rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze | |względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, | |bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu). | |Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. | |Zgodnie z art. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. | |Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty | |wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty | |reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne | |samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu | |terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują | |majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo | |zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. | |Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że Rada Gminy L. jest organem władzy publicznej zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do | |udostępnienia informacji o sprawach publicznych. | |Art. 6 ust. 1 ustawy określa natomiast przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. | |informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, | |sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych | |rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści | |aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez | |funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. | |W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do Rady Gminy L. z wnioskiem o udostępnienie informacji w postaci protokołu kontroli | |przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną. | |W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z | |2013 r., poz. 594) działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. | |Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i | |posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów| |gminy i komisji rady gminy (ust. 2 art. 11b ustawy o samorządzie gminnym). | |Komisja rewizyjna jest niewątpliwie komisją rady gminy (patrz: art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem sporządzony przez | |tę komisję protokół kontroli bezsprzecznie stanowi informację publiczną udostępnianą w trybie omawianej ustawy. | |Jeśli zaś żądana informacja stanowi informację publiczną, to Rada Gminy, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o | |odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, | |z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu | |spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem | |organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z | |błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do | |załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). | |W ocenie Sądu, prowadzona przez Przewodniczącą Rady Gminy ze skarżącym korespondencja w niniejszej sprawie w żadnym razie nie zwalnia | |Rady Gminy z zarzutu bezczynności wyartykułowanego w związku z wniesionym przez skarżącego wnioskiem. | |Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje | |jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania wymienione w jej art. 7 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy, informacja | |publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana | |żadna szczególna forma, którą należałoby zachować, przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei, odmowa udostępnienia informacji| |następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). | |Tymczasem Rada Gminy, w terminie określonym w art. 13 ustawy nie udostępniła żądanej informacji. Nie podnosiła też i nie wykazała, że | |żądana informacja nie znajduje się w jej posiadaniu. Nie wydała też decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (na podstawie| |art. 16 ust. 1 ustawy). Skoro nie wydała decyzji odmownej, ani nie poinformowała o przyczynach opóźnienia w udzieleniu informacji (art.| |13 ust. 2 ustawy), pozostawała niewątpliwie w bezczynności. | |W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zobowiązał Radę Gminy L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego| |z dnia 20 sierpnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. | |Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a, Sąd, w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z | |rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu | |30 sierpnia 2012 r. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynął zatem okres ponad roku, podczas którego Rada Gminy nie | |załatwiła wniosku skarżącego w sposób przewidziany przepisami prawa. Długotrwałe opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku, który winien być | |załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, świadczy o rażącym naruszeniu prawa - | |art. 13 ust. 1 ustawy. | |W tej sytuacji faktycznej i prawnej, niedochowanie obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dalej | |idącej reakcji dyscyplinującej. Z tych względów Sąd orzekając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jednocześnie, | |na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył Radzie Gminy L. grzywnę w kwocie 500 zł. Kwota wymierzonej grzywny mieści się w granicach| |zakreślonych w przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. mającym zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. | |Na marginesie dodać tylko można, że Rada Gminy, mimo obowiązku wynikającego w tym zakresie z art. 54 § 2 p.p.s.a., do dnia wydania | |niniejszego wyroku nie przekazała Sądowi odpowiedzi na skargę. | |W sprawie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. |