IV SAB/Wr 103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I.zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II.stwierdza że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III.zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. (zwany dalej stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej również jako Wójt lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podniósł, iż w dniu 19 października 2014 r. wniósł do Wójta, za pośrednictwem portalu ePUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się udostępnienia następujących informacji: 1. liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. i na dzień złożenia wniosku wraz z podaniem imion i nazwisk osób zajmujących kierownicze stanowiska, ich wykształcenia (kierunku ukończonych studiów) i daty zatrudnienia na stanowisku, 2. wysokości nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, 3. listy podróży zagranicznych wójta i innych pracowników od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca, czasu trwania, celu i kosztów podróży, 4. wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, zakończonych w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień), 5. liczby skarg złożonych na działalność wójta w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. Do skargi załączone zostało również urzędowe poświadczenie przedłożenia. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił mu żądanych informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dale jako u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że konto na portalu ePUAP Urząd Gminy posiada od 2010 r. Minimum raz dziennie pracownik loguje się na portalu i przegląda dokumenty odebrane. Po otrzymaniu skargi sprawdzono portal ePUAP. W dokumentach odebranych nie znaleziono wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym zwrócono się do firmy [...] Sp. z o. o. w G., która prowadzi obsługę informatyczną Urzędu Gminy, o dokładne sprawdzenie portalu ePUAP. Pracownik Spółki nie odnalazł wniosku skarżącego w dokumentach odebranych, jak również w podsystemie komunikacyjnym Przeglądanie UPP. W załączeniu do odpowiedzi na skargę przekazano pismo wyjaśniające firmy NSI z 9 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 17/15, uznał skargę za nieuzasadnioną. Uwzględniając podejmowane przez organ czynności po wpłynięciu skargi Sąd stwierdził, że Wójt dołożył należytej staranności w celu odnalezienia wniosku skarżącego, jednakże wniosek ten nie wpłynął do Urzędu Gminy za pośrednictwem platformy ePUAP. Przedłożone przez skarżącego urzędowe poświadczenie przedłożenia dokumentu nie dowodzi, że faktycznie wpłynął wniosek skarżącego do skrzynki odbiorczej Urzędu Gminy. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu. Na skutek wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1729/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, iż rozpoznanie przez Sąd I instancji sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymagała w szczególności uwzględnienia sposobu, w jakim do organu został skierowany wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten bowiem złożony w systemie ePUAP, zgodnie zaś z zapewnieniem Wójta, nie został odnaleziony w skrzynce odbiorczej organu, co zostało potwierdzone pismem podmiotu prowadzącego obsługę informatyczną Urzędu Gminy. Kwestią kluczową zatem w sprawie stało się ustalenie, czy adresat otrzymał wysłane przez stronę żądanie. Zdaniem Sądu kasacyjnego dla oceny powyższego należało uwzględnić, iż w świetle § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216 ze zm., dalej jako rozporządzenie) w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Jak stanowi § 14 pkt 5 tego rozporządzenia, udostępnione przez system informatyczny podmiotu publicznego poświadczenie doręczenia, w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia, zawiera datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że tak wygenerowane poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma, gdyż zgodnie z § 8 ust. 3 (zd. pierwsze) rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W ocenie NSA poświadczenie doręczenia jest zatem niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru, którego nie sposób podważyć oświadczeniem organu, iż brak było w skrzynce odbiorczej opisanej korespondencji. Przedłożone również pismo Spółki będącej administratorem systemów teleinformatycznych, obsługującej Urząd Gminy P., nie mogło stać się wystarczającym dokumentem podważającym skutecznie dowód doręczenia w postaci poświadczenia przedłożenia wniosku. Sąd II instancji podkreślił, że rozwiązania techniczne systemu doręczeń za pośrednictwem platformy ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru, a tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia braku skuteczności doręczenia przesyłki skierowanej przez skarżącego do Wójta. W tym zakresie, zdaniem Sądu kasacyjnego, wątpliwości budzi posłużenie się dokumentem prywatnym (pisma spółki zapewniającej obsługę informatyczną urzędu) celem wykazania, że przedstawiony przez skarżącego wygenerowany urzędowy dokument elektroniczny nie stanowi potwierdzenia okoliczności odebrania korespondencji kierowanej drogą elektroniczną. Ewentualna możliwość celowego "przygotowania" dokumentu powinna być wykazana przy pomocy bardziej wiarygodnych środków. Należało zatem uznać, że wiarygodności dokumentu UPP nie można było obalić pismem, które Sąd przyjął za dowód mający świadczyć o niedostarczeniu żądania strony na skrzynkę odbiorczą organu, usprawiedliwiając tym brak bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku. Na zakończenie NSA zaleciło, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, pokierowany przedstawioną powyżej wykładnią przepisów, dokonał oceny przedstawionego przez stronę urzędowego poświadczenia przedłożenia, uwzględniając możliwość uruchomienia trybu jego podważenia w kontekście kontroli systemów teleinformatycznych sprawowanej przez właściwe organy (art. 25 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; Dz. U. 2014 r., poz. 1114 ze zm.). Po zwrocie akt Sąd I instancji, w związku ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 19129/15, zwrócił się do Wojewody D. z prośbą o udzielenie informacji czy Wojewoda D. przeprowadzał kontrolę działania systemu informatycznego w Gminie P. i ewentualnie czy jako podmiot kontrolujący posiada wiedzę co do ewentualnych nieprawidłowości jego funkcjonowania. W odpowiedzi Wojewoda D., pismem z dnia 27 czerwca 2017 r., poinformował, iż nie przeprowadzono kontroli w przedmiotowym zakresie. Skarżący pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 7 lipca 2017 r., w związku z ponownym rozpoznawaniem sprawy ze skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniósł, aby Sąd: 1. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów dwukrotnego postępowania przed Sądem I Instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, tj. łącznej kwoty 837 zł (w tym: 100 zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi, 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 240 zł kosztów zastępstwa procesowego za pierwsze postępowanie przed Sądem I instancji, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego za ponowne postępowanie przed Sądem I instancji). W piśmie tym wskazano, że w świetle treści uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony organowi. Podkreślono też, iż zajęte stanowisko w pełni koresponduje ze stanowiskiem tego Sądu (jednolitym i utrwalonym), zgodnie z którym skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Zdaniem skarżącego organ do dnia dzisiejszego pozostaje w bezczynności. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odnosi się w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) do przypadków określonych w pkt 1-4a, natomiast art. 3 § 2 pkt 9 u.p.p.s.a. odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale brak jest przeszkód do zaskarżenia do tego sądu opieszałości w wydaniu takiego aktu lub w dokonaniu czynności. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Przechodząc do rozważań czy w badanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością nie można jednak pominąć treści art. 190 zdanie pierwsze u.p.p.s.a., mówiącej o tym, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 u.p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 u.p.p.s.a. sąd I instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Przyjmując zatem stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 marca 2017 r. w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż w istocie Sąd kasacyjny przesądził o kierunku rozstrzygnięcia skoro w sposób bezdyskusyjny uznał, że poświadczenie przedłożenia dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru, którego nie sposób podważyć oświadczeniem organu, iż brak było w skrzynce odbiorczej opisanej korespondencji. Ponieważ organ w toku postępowania przed sądem administracyjnym, również w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, nie przedłożył "wiarygodnych" dowodów świadczących o tym, że wygenerowany urzędowy dokument elektroniczny nie stanowi potwierdzenia okoliczności odebrania korespondencji kierowanej drogą elektroniczną, zaś wykonując zalecenia zawarte w wyroku kasacyjnym tut. Sąd nie uzyskał podstaw do przyjęcia, iż uruchomiono tryb podważenia skuteczności urzędowego poświadczenia przedłożenia w kontekście kontroli sytemu teleinformacyjnego Gminy P. sprawowanej przez Wojewodę D., to uzasadnionym staje się stwierdzenie, iż w badanej sprawie doszło do bezczynności Wójta co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. Rację ma skarżący powołując się na ustabilizowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, a tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku obciąża ten organ, a nie podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (tak zwłaszcza NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2188/16). W niniejszej sprawie uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd w pkt I sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 21 u.d.i.p. oraz art. 286 § 2 u.p.p.s.a., zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, iż ustalona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organ pozostawał co prawda w bezczynności, ale spowodowane to było jego mylnym przeświadczeniem co do zwolnienia go z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skoro ani samodzielnie przez swoich pracowników, ani też przez pracowników spółki zapewniającej obsługę informatyczną urzędu, nie stwierdzono dostarczenia żądania strony na skrzynkę odbiorczą organu. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt IV sentencji wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą składa się zwrot wpisu sądowego w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 240 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wyższych stawek wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, skoro postępowanie przed sądem I instancji zostało wszczęte w dniu 17 grudnia 2014 r., tj. przed wejściem w życie nowych regulacji w sprawie opłat za czynności adwokackie, a strona otrzymała już wynagrodzenie z tego tytułu za poprzednie instancje w wyniku uwzględnienia jej skargi kasacyjnej.