IV SAB/Wr 1056/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2019 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącego, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.300 (dwa tysiące trzysta) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę, V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 lutego 2019 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek V. Z. z dnia 14 lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym w dniu organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 14 sierpnia 2019 r. i poinformował stronę o legalnym pobycie na terenie RP. W dniu 26 maja 2020 r. strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. W dniu 10 czerwca 2020 r. organ skierował zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 10 września 2020 r. i wezwał stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania oraz upoważnienie do podpisania załącznika numer 1 do wniosku. W dniu 30 czerwca 2020 r. strona złożyła pismo z dnia 24 czerwca 2020 r. o zmianie pracodawcy i dodatkowe dokumenty do sprawy. W dniu 9 lipca 2020 r. organ otrzymał pismo z dnia 26 czerwca 2020 r. od organów Policji. W dniu 27 stycznia 2021 r. strona złożyła ponaglenie pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 17 czerwca 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 2 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 22.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na trudności, z jakimi musi się zmagać cudzoziemiec nie posiadający karty pobytu oraz na negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne. W dniu 25 czerwca 2021 r. organ wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na 25 października 2021 r. oraz wezwał stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania i posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 sierpnia 2021 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W dniu 24 sierpnia 2021 r. organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną skarżącego w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu 17 czerwca 2021 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Przepisy nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Ocenie Sądu podlegają zdarzenia (stan faktyczny) mające miejsce przed dniem wejścia w życie nowelizacji, a zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może dokonywać kontroli bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy, których ani organ ani skarżąca nie znali w momencie jej wniesienia. Zatem niemożliwe jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że kontrola legalności w niniejszej sprawie braku wydania aktu przez organ musi nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji. Odnosząc się natomiast do nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku zmian w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (art. 17 nowelizacji), przepisy tej nowelizacji nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 14 lutego 2019r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ, po wniesieniu przez skarżącego pisma o wszczęcie postępowania, po blisko 16 miesiącach podjął pierwsze czynności, jakimi było wystosowanie zapytania do innych organów oraz wezwania do strony o przedłożenie dokumentów. Następna czynność, jaką było wezwanie do strony o przedłożenie dokumentu, została podjęta po upływie kolejnych 12 miesięcy, już po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko 16 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie występuje ze standardowym zapytaniem do innych organów i wezwaniem do strony, a następne wezwanie kieruje do strony po upływie kolejnych 12 miesięcy. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniało oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt II sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, który wpłynął w dniu 14 lutego 2019 r. w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynikało wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Kompensacyjna funkcja środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowanie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwala sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze. Mając na uwadze niepewność co do dalszego pobytu skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 2.300 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Dalej idącą skargę Sąd oddalił. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.