IV SAB/Wr 109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A w W. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie A w W. pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. skierowanym do Marszałka Województwa D. wniosła o udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w roku 2014 r. poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością. Pismem z dnia 13 lutego 2015 r. Urząd Marszałkowski Województwa D. udzielił wnioskodawcy następującej informacji: Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) w związku z wnioskiem Stowarzyszenia (...) o udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we W. w roku 2014 z podaniem imienia i nazwiska każdej osoby z jej wysokością, wyjaśniam następująco: - wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 1 w/w ustawy pracownicy Urzędu nie pełnią funkcji publicznych, zatem ich dane nie podlegają udostępnieniu. Poza tym żądana informacja wymagałaby przetworzenia co miałoby charakter informacji przetworzonej i wiążącej. Wnioskodawca pismem z dnia 9 marca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Marszałka Województwa D. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r., poz. 782) przez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o: 1) zobowiązanie przez Marszałka Województwa D. do wykonania wniosku z dnia 20 stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił treść swojego pisma z dnia 20 stycznia 2015 r. a także odpowiedź organu z dnia 13 lutego 2015 r. Stwierdził, że warunkiem udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, co stwierdza WSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Wa 311/13. Pojęcie informacji publicznej zostało ustanowione w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzecznictwo oraz doktryna wskazują, iż definicja ta powinna być rozumiana szeroko. Wskazano na orzecznictwo w tym zakresie. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. Wnioskodawca powołał również art. 6, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzecznictwo dotyczące powyższych przepisów. Odnośnie art. 5 ust. 2 wnioskodawca stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje prawnego uszczerbku poprzez udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia z danej jednostki. Jest to uzasadnione z tego powodu, że osoba podejmująca pracę w urzędzie publicznym powinna liczyć się z tym, że wskutek zasady transparentności życia publicznego, jawne będzie także jej wynagrodzenie, po drugie prywatność we wskazanym zakresie doznaje uszczerbku w celu i zakresie w jakim to jest niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywateli. W tym aspekcie należy wskazać, że przedmiotem wniosku nie są informacje poza ową konieczność wykraczające. Stwierdził, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna, podlega zatem daleko idącej transparentności kontrolowanie wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym – pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska finansów publicznych. Powyższe rozważania potwierdza również orzecznictwo WSA – między innymi wskazane przez skarżącego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż wskazane dane dotyczące pracowników Urzędu Marszałkowskiego powinny być udostępnione. Zauważył również, że charakter informacji przetworzonej, o której mówi organ może posiadać informacja publiczna, co organ wyraźnie zanegował. Według skarżącego informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną prostą, o którą na podstawie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej może wnioskować każdy, bez wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wezwał o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Przyznał, że zostało doręczone mu pismo skarżącego z dnia 20 stycznia 2015 r. Podał, że w dniu 13 lutego 2015 r. do wnioskodawcy została skierowana odpowiedź, że pracownicy UMWD nie pełnią funkcji publicznych ponadto, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co wiąże się z wykazywaniem celu publicznego. Stwierdził też, że niewątpliwie wnioskowana informacja nie była informacją prostą, biorąc pod uwagę fakt, iż w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. zatrudnionych jest około 1200 osób oraz to, iż nie każdy pracownik nagrodę otrzymał. W celu ustalenia takich osób należałoby dokonać analizy list płac - nagrody są częścią składową tych list - i wytworzyć nowy dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej między innymi poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność, w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Marszałkowi Województwa D. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 20 stycznia 2015 r. Materialnoprawną przesłankę żądania skarżącego są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. Ustawa ta jest rozwinięciem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązani do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji lub konsumentów. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja publiczna w rozumieniu ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych podjęło próbę interpretacji art. 6 i art. 1 u.d.i.p. Przyjęto, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., II SA/Wa 2199/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Urząd Marszałkowski Województwa D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4) jednak zgodzić się należy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Nie są informacją publiczną dane dotyczące wypłacania nagród i premii dla poszczególnych osób nie wykonujących zadań publicznych, stanowiących obsługę urzędu. Informacją publiczną jest ogólna kwota wydatkowana przez urząd na określony cel, w tym przypadku na premie i nagrody - bo dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. II SAB/Wa 703/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 33/13 Lex 1335388, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2015 r. II SA/Gd 194/13). Reasumując należy uznać, że informacja dotycząca wysokości premii i nagród pracowników Urzędu Marszałkowskiego nie wykonujących zadań publicznych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zatem wniosek skarżącego w tym zakresie nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie publicznej, gdyż nie dotyczył zadań publicznych organu i ich wykonywania jak też osób wykonujących funkcje publiczne. Tym samym odpowiedź zawarta w piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. jest prawidłowa. Żądana informacja nie jest informacją publiczną. Odnośnie złożonego w dniu 20 stycznia 2015 r. wniosku należy także zauważyć, że zawierał on prośbę o udzielenie informacji w przedmiocie nagród udzielonych w 2014 r. pracownikom Urzędu Marszałkowskiego. Niewątpliwie wśród nich są (mogą być) osoby wykonujące funkcje publiczne. Wówczas to - wobec ostatnio wymienionych osób - żądana informacja byłaby informacją publiczną. Jednakże organ we własnym zakresie nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, które osoby pełnią funkcję publiczną, a które wykonują zadania urzędnicze lub tylko pracownicze. W ocenie Sądu byłaby to niedopuszczalna interwencja Sądu w treść i żądanie wniosku w tym przypadku z dnia 20 stycznia 2015 r. Z drugiej zaś strony brak jest podstawy prawnej dla organu do wezwania o sprecyzowanie wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera uregulowania w tym zakresie. Dodać też należy, że art. 16 § 2 u.d.i.p. w niewielkim zakresie, do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., umożliwia stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że w piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. występuje sprzeczność. Z jednej strony organ odmawia udzielenia informacji, uznając, że nie jest to informacja publiczna, z drugiej zaś mówi o informacji przetworzonej, której udzielenie musi poprzedzić wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Informacja przetworzona o której mowa w art. 3 u.d.i.p. to informacja publiczna o szczególnym charakterze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.