IV SAB/Wr 1091/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: odrzucić skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w dniu 24 sierpnia 2023 r. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr SOC-PCII.6151.1.26715.2023.P.EKu, Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 29 sierpnia 2028 r. Pismem złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 4 września 2025 r., skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy; Skarga oparta została na zarzutach naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.). Strony skarżąca wskazała, że organ, mimo złożenia przez stronę skarżącą wszystkich dokumentów wymaganych do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, od blisko 600 dni , tj. od daty złożenia wniosku o udzieleni zezwolenia, nie zakończył postępowania i nie podjął skutecznych czynności zmierzających do jego realnego zakończenia. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 17 września 2025 r. pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi. Powołał się przy tym na art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), z którego wynika, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. (dzień wejścia wżycie powołanej ustawy) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi m.in. zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia 30 września 2025 r. W podanym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr SOC-PCII.6151.1.26715.2023.P.EKu, organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dodatkowo, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 24 września 2025 r., (pismo Sądu z dnia 29 września 2025 r.), Sąd wezwał skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od wywiedzionej skargi, w kwocie 100 zł, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone skarżącej na wskazany w skardze jego adres do doręczeń w dniu 30 września 2025 r. Termin do uiszczenia wpisu sądowego upłynął bezskutecznie w dniu 7 października 2025 r. (wtorek). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji publicznej (bezczynności lub przewlekłości) powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Uchwałą składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi", tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt p.p.s.a., nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. Identyczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 w odniesieniu do skarg na bezczynność organu wnoszonych po załatwieniu przez organ sprawy, której zarzut bezczynności dotyczy. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności i przewlekłości. Użyty w art. 53 §2b p.p.s.a. termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności i przewlekłości, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności i przewlekłości aż do załatwienia sprawy, której bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). W rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została wniesiona do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 4 września 2025 r. (data osobistego złożenia skargi w siedzibie organu). Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, 29 sierpnia 2025 r. organ wydał decyzję nr SOC-PCII.6151.1.26715.2023.P.EKu w sprawie objętej wniesioną skargą, tj. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że w wymienionych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22, wyjaśnił, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest ostateczna. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja powinna zawierać, m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; publ. cbois.nsa.gov.pl; a także: M. Dyl (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej - ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej wniesienia została już wydana decyzja organu w przedmiocie ustalenia stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi strona skarżąca wiedziała o jej wydaniu, a także to, czy decyzja z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr SOC-PCII.6151.1.26715.2023.P.Eku była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, że dnia 29 sierpnia 2025 r. ustał stan przewlekłości, a tym samym skarga na przewlekłość postępowania stała się niedopuszczalna. Wyłącznie na marginesie należy zauważyć, że niniejsza skarga kwalifikowała się do odrzucenia także na tej podstawie, że strona skarżąca, pomimo wezwania, nie uiściła wpisu od skargi. Wymóg opłacenia skargi wynika z art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Termin na uzupełnienie omawianego braku minął bezskutecznie również w dniu 7 października 2025 r. (wtorek), albowiem wezwanie doręczono stronie skarżącej w dniu 30 września 2025 r. Zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu gdy od skargi, pomimo wezwania, nie został uiszczony należny wpis. Jednakże samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z zarzucanej w skardze bezczynności i przewlekłości stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie. Ponadto brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny, czy bezczynność lub przewlekłość miały charakter zwykły, czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.