IV SAB/Wr 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Z. – dalej: skarżąca – zwrócił się do Urzędu Miejskiego W., Wydział Architektury i Budownictwa z pismem z dnia 17 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: ,,Czy firma [...] S.A. występowała już o pozwolenie na budowę dla działki [...] (Obręb [...], arkusz mapy nr [...]) przy ul. [...]. Jeśli odpowiedź jest twierdząca, proszę o udostępnienie mi kopii wniosku o pozwolenie wraz ze wszystkimi załącznikami w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli pozwolenie na budowę zostało już wydane przez tutejszy urząd, proszę także o udostępnienie mi kopii tego pozwolenia, wraz ze wszystkimi załącznikami, w trybie ww. ustawy" " W dniu 24 lutego 2014 r. organ poinformował skarżącą, e-mailem, że dla ww. nieruchomości został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz zostały wydane dwie decyzję: - pierwsza nr 592/13 z dnia 8 lutego 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażem podziemnym z wyłączeniem sieci i przyłączy oraz przebudowy zjazdu na posesji przy ul. [...] we W. oraz - druga nr [...] z dnia 16 grudnia 2013 r. zmieniająca decyzję [...]. Dalej organ poinformował skarżącą, że tut. wydział zwrócił się do właściciela decyzji, firmy [...]S.A. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z zapytaniem czy ww. decyzje zawierają treści, których udostępnienie mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Skarżąca, została poinformowana, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. nieruchomości wraz "ze wszystkimi załącznikami" oraz "wszystkie załączniki" do pozwolenia na budowę (w tym projekt budowlany) nie stanowią informacji publicznej oraz, że prawo przeglądania akt sprawy, na podstawie art. 73 k.p.a. służy wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, a jak ustalono skarżąca nie była stroną tego postępowania. W dniu 25 lutego 2014 r., pismem nr WAB-OI. 1431.22.2014.BK-2, organ zwróci! się do firmy [...] S.A. z zapytaniem czy ww. decyzje zawierają treści, których udostępnienie mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, wyznaczając 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Pismem z dnia 28 marca 2014 r., Dyrektor[...] S.A., jako następca prawny [...] S.A., poinformował organ administracji, że nie wyraża zgody na udostępnienie akt sprawy dotyczących wydania pozwolenia na budowę oraz przedmiotowych decyzji. Następnie organ, pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr WAB-OI.1431.22.2014.BK-4, wezwał firmę [...]S.A. o wskazanie jakie ewentualnie ujawnione tajemnice, zawarte w treści ww. decyzji naruszałyby prawnie chroniony interes przedsiębiorcy i jakie działania podjęła firma w celu ich ochrony oraz ponownie wskazano 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. W dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżąca przesłała e-maila, w sprawie braku informacji od organu. W odpowiedzi na wezwanie organ w dniu 17 kwietnia 2014 r., poinformował skarżącą, że nadal trwa postępowanie wyjaśniające w sprawie. Z uwagi na brak sprzeciwu ze strony firmy [...] SA organ w dniu 3 czerwca 2014 r., przesłał skany wnioskowanych decyzji. na adres mailowy skarżącej. W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta W. skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi W. terminu na udostępnienie informacji (ewentualnie wydanie uzasadnionej decyzji odmownej); 2) wskazanie, podnoszony przez organ powód niezałatwienia sprawy w zakresie wniosku o udostępnienie pozwoleń na budowę (konieczność uzyskania zgody adresata tych pozwoleń( jest bezzasadny); 3) zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzuciła, że do dnia sporządzenia skargi organ zobowiązany nie podjął merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. Organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wnioskowane informacje objęte są tajemnicą. W niniejszej sprawie Organ, stosownie do art. 5 ust. 2 cyt. ustawy zobowiązany był zwrócić się, do właściciela decyzji - firmy [...] S.A., z zapytaniem czy ww. decyzje zawierają treści, których udostępnienie mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Art. 32 Konstytucji RP statuuje zasadę równości wobec prawa i zasadę zakazu dyskryminacji. Prawo do respektowania tych zasad służy zarówno wnioskującej o udostępnienie informacji – skarżącej jak i właścicielowi decyzji - firmie [...] S.A. Natomiast art. 61 ust. 3 Konstytucji wprost stanowi, że ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis ten odsyła zatem do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto uzasadniając stanowisko organu, w sprawie udostępnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. nieruchomości wraz "ze wszystkimi załącznikami" oraz "wszystkie załączniki" do pozwolenia na budowę, które nie stanowią informacji publicznej. Organ administracji na zasadność swojego twierdzenia powołał treść uzasadnienia wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 385/10 Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. przywołał publikację prof. dr hab. Małgorzaty Jaśkowskiej "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.: "Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie. Błędne będzie zatem udostępnianie całych akt sprawy administracyjnej, w których znajdują się dokumenty pochodzące od osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi". Postępowania administracyjne zakończone wydaniem przedmiotowych decyzji prowadzone były na wniosek i na rzecz firmy [...] S.A., nie sprawującej funkcji publicznych i w sprawach nie dotyczących spraw publicznych. Projekt budowlany sporządzony został przez projektantów, którzy są osobami prywatnymi, wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Fakt, że projekt budowlany będący częścią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest następnie załącznikiem do decyzji zatwierdzającej ten projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie oznacza, że projekt budowlany nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Pismem z dnia 19 lipca 2014 r. skarżąca, ze względu na udostępnienie jej w dniu 3 czerwca 2014 r. wnioskowanych pozwoleń na budowę, zmodyfikowała zakres punktu 1 złożonej skargi, poprzez ograniczenie jej do kwestii udostępnienia projektów budowlanych (pierwotnego i zamiennego) stanowiących załącznik do udostępnionych pozwoleń (zatwierdzonych tymi pozwoleniami). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze. zm., dalej jako ustawa). Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia stanowi ocena, czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; z dnia 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Organ administracji nie zakończył postępowania w żaden z tych sposobów. Analiza treści wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. w kontekście złożonej skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku udostępnienia informacji, ponieważ powinien on stwierdzić, czy przepisy ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. 1 OSK 50/06, Lex 291197). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 tej ustawy). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, na co wskazuje treść udostępnionej już skarżącej decyzji. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Ważnym jest, by dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Tym samym projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego również stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, przez co nieuzasadnionym jest wyłączenie go od udostępnienia w tym trybie. W tym zakresie Sąd orzekający aprobuje poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że stanowi to konieczną i wystarczającą przesłankę do udostępnienia (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Rz 48/12). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu. Należy w końcu wyjaśnić, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt lI OSK 1523/06). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt 11 OSK 812/05). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że takie stanowisko Sądu nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd przedstawiony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 198/13, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ administracji podjął czynności tj. udostępnił decyzję Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.