IV SAB/Wr 116/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 grudnia 2014r. o weryfikację postanowienia SKO w L. z dnia [...], nr [...] oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Z. R., zwanego dalej skarżącym, jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. o weryfikację – w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) – postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 13 listopada 2014 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 września 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 5 września 2013 r., nr [...] uznającego za nieuzasadnione zażalenia skarżącego na przewlekłość postępowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. prowadzonego w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. został wniesiony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (Zespół Terenowej Pracy Socjalnej nr 1) w tym samym dniu, a następnie został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. przy piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r., MOPS/ZTPS1/2264/2014, które wpłynęło do tego organu w dniu 11 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., działając na podstawie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., wyłączył z urzędu członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. o zmianę ostatecznego postanowienie z dnia 13 listopada 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wyłączenie członków Kolegium związane było z koniecznością zapewnienia standardów bezstronnego procedowania, gdyż w rozpatrywaniu sprawy objętej wnioskiem brali udział wszyscy członkowie etatowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na podstawie art. 27 § 3 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. skarżący wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. m.in. postanowienia z dnia 13 listopada 2014 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało powyższe wezwanie za nieuzasadnione. Następnie pismem z dnia 3 marca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 marca 2015 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę w niniejszej sprawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie rozpoznania przez ten organ wniosku z dnia 4 grudnia 2014 r., w którym, jak podał, domagał się: "(...) weryfikacji w trybie art. 154 kpa (...) postanowienia kolegium z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...] postanawiającego o odmowie wznowienia postępowania zakończonego w sprawie ostatecznym postanowieniem SKO z dnia 5 września 2013 r. nr [...]. pomimo prawidłowego wezwania organu w trybie art. 37 kpa do usunięcia naruszenia prawa (...)". Zarzucił organowi, że "(...) odmowa weryfikacji postanowień (...) podyktowana jest jedynie matactwem procesowym i rozmyciem odpowiedzialności za decyzje, jakie organ do tej pory w sprawie wydał oraz ma na celu dalsze skomplikowanie sprawy w jej wyjaśnieniu i doprowadzenie do przewlekłości w postępowaniu (...)". Dalej skarżący stwierdził, że "(...) odmowa ze strony Kolegium weryfikacji jego orzeczeń na wniesione w terminie podania przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 kpa narusza w sposób rażący obowiązujące prawo i decyduje o jego bezczynności". Zdaniem skarżącego Kolegium, pomimo wyłączenia wszystkich jego członków postanowieniami z dnia 9 i 19 grudnia 2014 r. oraz z dnia 20 stycznia 2015 r. od rozpoznania wniosków o weryfikację rozstrzygnięć tego organu, mogło jednak wydać w dniu 12 stycznia 2015 r. postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w trybie art. 154 k.p.a. Skarżący zwrócił również uwagę, że sąd administracyjny nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w tym, że w wydaniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. brał udział członek tego Kolegium, który uczestniczył w wydaniu zakwestionowanych decyzji. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie weryfikacji orzeczeń na wniosek złożony w terminie. Wniósł również o wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności, stwierdziło, że jest on nieuzasadniony, gdyż w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy właściwym organem do rozpoznania żądania skarżącego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. Organ wskazał, że w momencie wyłączenie wszystkich swoich członków, Kolegium utraciło zdolność do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. Konsekwencją wyłączenia było wyznaczenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wskazanego podania skarżącego innego organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. Skarżony organ podkreślił również, że tryb wyłączenia członków Kolegium został uruchomiony niezwłocznie po przeanalizowaniu żądania złożonego przez skarżącego oraz stwierdzeniu, że wyłączenie będzie podyktowane zapewnieniem standardów bezstronnego procedowania, skoro w rozpoznaniu sprawy objętej wnioskiem brali udział wszyscy członkowie etatowi. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, kontrola ta obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, a więc m.in. także w sprawach dotyczących wydania przez te organy decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowania, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Podstawę formalną orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu adekwatnym do daty wszczęcia niniejszego postępowania, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika zaś z § 2 przywołanego przepisu, sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślić również należy, że podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się w zasadzie jednolity pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2749/12, 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 348/13, 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 413/14, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu jest – zarzucana przez skarżącego – bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2015 r. o zmianę postanowienie tego organu z dnia 13 listopada 2014 r. W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności okazał się nieuzasadniony. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. wpłynął do Kolegium w dniu 11 grudnia 2014 r. Następnie w wyniku przeprowadzonej analizy – o czym wspomina skarżony organ – ustalono, że w rozpatrywaniu sprawy objętej wnioskiem brali udział wszyscy członkowie etatowi Kolegium, co w związku z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), ustanawiającemu zasadę przewodnictwa składowi orzekającemu wyłącznie przez prezesa lub etatowego członka kolegium, uniemożliwiło rozpoznanie wniosku w składzie przewidzianym przez przepisy przywołanej ustawy. Wobec tego w celu zapewnienia bezstronności i obiektywności w rozstrzygnięciu zainicjowanej przez skarżącego sprawy prezes SKO w L., ostatecznym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] wyłączył wszystkich członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. Skutkiem wydania wskazanego postanowienia była utrata przez Kolegium legitymacji do rozstrzygnięcia żądania skarżącego, co należy rozumieć – zwłaszcza w kontekście niniejszej sprawy – jako pozbawienie organu nie tylko prawa, ale także obowiązku rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2014 r. Skoro więc Kolegium nie było już uprawnione do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej powyższym wnioskiem, to niezasadnym okazał się zarzut bezczynności skierowany przeciwko temu organowi. Bezzasadność skargi należy również postrzegać w kontekście rozpatrzenia żądania skarżącego z zachowaniem terminów, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 cytowanego przepisu). Zestawiając datę wniesienia podania do Kolegium (12 grudnia 2014 r.) z datą zakończenia procedowania w odniesieniu do tego wniosku (19 grudnia 2014 r.) należało stwierdzić, że organ niezwłocznie rozpatrzył żądanie skarżącego, kończąc prowadzone postępowanie poprzez wydanie ostatecznego postanowienia o wyłączeniu członków Kolegium od udziału w sprawie. Dodać przy tym należy, że wobec wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zastosowanie znalazł przepis art. 27 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze. Tak też stało się w niniejszej sprawie, albowiem Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...] wyznaczył do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. Od tego momentu zatem organem właściwym do rozpoznania podania skarżącego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że sąd administracyjny dokonując badania zasadności wniesionej skargi na bezczynność nie analizuje prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez organy. Celem skargi na bezczynność organu jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony, nie zaś doprowadzenie do wydania przez organ aktu o treści i w formie oczekiwanej przez wnioskodawcę, na podstawie jego subiektywnej oceny stanu faktycznego i wynikających z niej skutków prawnych. Stąd też oparcie wniesionej skargi także na zarzutach skierowanych przeciwko postanowieniu Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 grudnia 2014 r. nie mogły zostać uwzględnione. Sąd w niniejszej sprawie nie jest bowiem zobligowany do przeprowadzenia kontroli wskazanego aktu, lecz winien jednocześnie wziąć pod uwagę wynikające z niego konsekwencje prawne istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że skarga na bezczynność okazała się nieuzasadniona, gdyż na skutek wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r., podmiot ten utracił status organu zobowiązanego do załatwienia powyższego podania i nie mógł tym samym dopuścić się zarzucanej mu bezczynności. Mając na uwadze powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.