I OSK 413/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 56/13 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu w przedmiocie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu od A. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 56/13, w pkt 1 oddalił skargę A. K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu w przedmiocie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, zaś w pkt 2 orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Podstawę powyższego wyroku stanowił następujący stan faktycznym i prawny sprawy. W dniu [...] lutego 2013 r. A. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu z "wnioskiem bezrobotnego o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej". Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy pismem z [...] marca 2013 r. nr [...], doręczonym [...] marca 2013 r., poinformował A. K., iż z przyczyn formalnych odstąpił od rozpatrzenia tego wniosku. Organ wskazał, iż strona nie spełnia warunku określonego w § 7 ust 1 rozporządzenia Miniasta Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu, dotyczącą jego wniosku o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, iż stanowisko wyrażone w piśmie organu z [...] marca 2013 r. jest całkowicie nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Wyjaśniono, iż jego wniosek został rozpatrzony w terminie 30 dni, a informacja o przyczynach odstąpienia od rozpoznania wniosku została stronie udzielona pismem z [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 56/13, stwierdzając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przeprowadził analizę dopuszczalności wniesienia skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu dotyczącą wniosku strony o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej podlega kontroli sądowej. Sąd I instancji, przywołując treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") stwierdził, że ocena dopuszczalności skargi A. K. wymagała ustalenia czy w postępowaniu w sprawie przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej podejmowane są akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a. p.p.s.a. Analiza przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie tj. art. 9 ust. 7, art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b, art. 46 ust 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: ustawa o promocji) oraz § 7 ust. 3, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r. poz. 457 dalej jako rozporządzenie) doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że pismo o którym mowa w § 7 ust 3 rozporządzenia nie jest decyzją administracyjną, stanowi zaś akt z zakresu sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, dotoczy ono bez wątpienia uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ma charakter publiczny i jest podejmowana w sprawie indywidualnej. Pismo to stanowi zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalna jest skarga na pismo-akt, o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym, do właściwości sądu administracyjnego należy zbadanie skargi na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku osoby bezrobotnej o przyznanie jej z Funduszu Pracy jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Sąd I instancji uznał, że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało wcześniejszego wyczerpania trybu zażaleniowego określonego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. dalej jako K.p.a.), bowiem przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawach przyznania osobie bezrobotnej z Funduszu Pracy jednorazowych środków na podjecie działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu I instancji, wniesienie skargi nie wymagało również wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepisy te dotyczą skarg wnoszonych na akty lub czynności, natomiast nie bezczynności w wydawaniu tych aktów. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotowa skarga została skutecznie wniesiona do tutejszego Sądu. Sąd I instancji oceniając zasadność skargi A. K. na bezczynność organu stwierdził, iż brak przesłanek do jej uwzględnienia wynika wprost z regulacji art. 149 p.p.s.a. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zaznaczył, że celem skargi na bezczynność jest wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Sąd wskazał, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania aktu nie jest możliwe, gdy organ akt taki wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy przewidziane dla załatwiania sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku podkreślił, że w stanie faktycznym istniejącym przed wniesieniem skargi (w dniu [...] kwietnia 2013 r.), kiedy to Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu wydał akt-pismo z dnia [...] marca 2013 r., którym zgodnie z procedurą uregulowaną w powoływanym wyżej rozporządzeniu poinformował A. K. o odmowie uwzględnienia jego wniosku o przyznanie wnioskowanych środków z Funduszu Pracy, brak było podstaw do uznania, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji zaznaczył, że nie dokonał kontroli prawidłowości wydanego w sprawie aktu z dnia [...] marca 2013 r. gdyż wykraczałoby to poza granice skargi, która dotyczyła bezczynności organu, a nie zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie uwzględnienia wniosku strony. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł A. K., zaskarżając go w części obejmującej pkt 1 sentencji, tj. w zakresie oddalenia skargi. Skarżący domagał się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu, a nadto wnosił o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a to poprzez uznanie, że po stronie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu nie zachodził stan bezczynności, podczas gdy niewątpliwie organ nie rozpoznał - w żadnej przewidzianej prawem formie -wniosku o przyznanie jednorazowo środków na rozpoczęcie prowadzenia działalności. Skarżący twierdzi, że organ jedynie poinformował go, że odstąpił od rozpoznania wniosku, gdy tymczasem, jego zdaniem, przepisy prawa (w szczególności ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 roku w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej) nie przewidują takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaznaczył, że chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, iż organ nie rozpoznał -w żadnej przewidzianej prawem formie - wniosku skarżącego. Wskazano, że wniosek skarżącego został rozpoznany, a tylko z przyczyn formalnych odstąpiono od jego dalszego procedowania, o czym, powołując się na konkretne podstawy prawne i stosownie to uzasadniając, powiadomiono skarżącego w ustawowym terminie, a zatem nie doszło ze strony organu do bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nieważność postępowania nie występuje. W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na uznaniu, że po stronie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu nie zachodził stan bezczynności w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy organ nie rozpoznał "w żadnej przewidzianej prawem formie" wniosku o przyznanie jednorazowo środków na rozpoczęcie prowadzenia działalności. Wg skarżącego, przepisy mające w sprawie zastosowanie, nie przewidują takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jaki przyjął organ, tj. "poinformowanie" pismem o odstąpieniu od rozpoznania wniosku. Skarżący kasacyjnie wskazał ogólnie na przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej jako ustawa o promocji) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 roku w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r., poz. 457, dalej jako rozporządzenie). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy przypomnieć, że w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Innymi słowy, wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu w przepisanej formie mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku (zob. wyr. NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24, także artykuł J. P. Tarno, "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 (69) str. 11). Innymi słowy, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. LexixNexis Warszawa 2010, s. 70). Jak z powyższego wynika, skarga na bezczynność stanowi także ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formę działania organów administracji publicznej (tak też w wyroku NSA z dnia 14 września 2011 r., II GSK 787/10, cbois). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że doręczono mu pismo organu "informujące" o odstąpieniu od rozpoznania jego wniosku o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, kwestionuje natomiast "sposób rozstrzygnięcia" sprawy z w/w wniosku. Wyjaśnić przy tym należy, że w zastosowanej przez organ formule "odstąpienia od rozpatrzenia wniosku" mieści się w istocie odmowa uwzględnienia wniosku, na co wyraźnie organ wskazuje w podsumowaniu "informacji". Dodać warto, że podważając prawidłowość oceny pisma organu, jakiej dokonał Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie nie wskazał, czy wymienione przez niego ogólnie przepisy ustawy i rozporządzenia określają formę działania organu w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, a jeżeli tak, to jaką. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że odpowiedź na pytanie, czy w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, zależy od ustalenia, czy organ udzielając odpowiedzi skarżącemu w formie pisma, uchybił wymogom ustawy o promocji i wykonawczego rozporządzenia, normujących zagadnienie będące przedmiotem sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że WSA w Poznaniu, którego wyrok podlega niniejszej kontroli prawidłowo uznał, że sprawa, którą rozpoznawał, jest sprawą administracyjną. Prawidłowa jest też analiza Sądu I instancji zastosowanych przepisów prawa materialnego prowadzona pod kątem ustalenia sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie "wniosku bezrobotnego o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej". Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ustawa nie określa form działania organów właściwych do rozpoznania wniosku bezrobotnego o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, odsyłając w "kwestii szczegółowych warunków i trybu przyznawania" takich środków do przepisów wykonawczych. Jest nim zastosowane w sprawie rozporządzenie, które określa odrębną procedurę przyznawania i odmowy przyznawania środków z Funduszu Pracy (tak w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1736/11, cbois), w tym na podjęcie działalności gospodarczej przez bezrobotnego. Wskazać należy zwłaszcza na § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w myśl którego: "O uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego (...) w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy." Zdaniem orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest rozumowanie WSA w Poznaniu, iż skoro rozporządzenie wyraźnie określiło (przesądziło) sposób rozstrzygnięcia (tak pozytywnego, jak i negatywnego) w przedmiocie wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej przez bezrobotnego, wskazując na "pisemne poinformowanie" wnioskodawcy, to nie można domniemywać, iż powyższe oświadczenie woli organu powinno nastąpić w innej formie. Zwłaszcza nie można przyjąć, że właściwą formą jest decyzja. W przepisach ustawy wymieniono bowiem, w sposób enumeratywny, sprawy, w jakich starosta obowiązany jest rozstrzygać w tej właśnie formie (art. 9 ust. 1 pkt 14). Nadto, w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b, przesądzono, że decyzje organu o wypłacie lub odmowie wypłaty środków z Funduszu Pracy mogą być wydane tylko wówczas, gdy nie wynikają z zawartych umów. Tymczasem przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że podstawą dofinansowania bezrobotnego jest umowa zawarta przez starostę z bezrobotnym. Zatem, podjęcie decyzji w sprawie dofinansowania bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej byłoby contra legem. W tym miejscu należy wskazać, że charakter współczesnej administracji państwowej powoduje, że rozstrzyga ona sprawy związane z zarządzaniem sprawami publicznymi w różny sposób, w tym poprzez dokonywanie czynności materialno – technicznych np. poprzez wydanie dokumentu takiego jak dowód osobisty, czy także przyznania uprawnienia lub świadczenia np. dofinansowania w takich sprawach jak niniejsza (tak w wyroku NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1736/11, cbois). Podsumowując wcześniejsze rozważania, skoro, zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu w przedmiocie "wniosku bezrobotnego o przyznanie jednorazowo środków dofinansowanie na podjęcia działalności gospodarczej" w formie "pisemnej odpowiedzi" o "uwzględnieniu" bądź "odmowie uwzględnienia" wniosku, i w niniejszej sprawie taka "pisemna odpowiedź" została wydana oraz w przepisanym terminie doręczona wnioskodawcy, to nie sposób skutecznie zarzucić organowi bezczynności. Skoro zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a nie jest usprawiedliwiony, to zaskarżony wyrok należało uznać za prawidłowy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie NSA uznając, że w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na jego trudną sytuację życiową, a także mając na uwadze charakter sprawy, która nie była szczególnie skomplikowana, postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu, na co wskazuje pkt 2 sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).