IV SAB/Wr 116/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta J. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. G. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta J.– Z. (dalej: organ) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014, poz. 782) (dalej: u.d.i.p.). Wniósł o: 1) zobowiązanie przez Sąd organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "Zanonimizowane, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, kserokopie decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu, podpierając się art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), wydane dla inwestycji zlokalizowanych w strefie "A" Uzdrowiska J. – Z. w okresie od 01 stycznia 2004 roku do 31 grudnia 2007 roku". Skarżący podał, że pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak GPM.1431.19.2016 organ zawiadomił go o wyznaczeniu nowego terminu udzielenia odpowiedzi na dzień 3 czerwca 2016 r. Organ umotywował takie działanie dużą ilością spraw prowadzonych przez pracowników Urzędu. Skarżący uważa, że odpowiedź udzielona przez organ nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto organ powołał się we wspomnianym piśmie na art. 36 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Skarżący podniósł, że uchybieniem organu jest przesunięcie terminu załatwienia sprawy ze względu na dużą ilość obowiązków pracowników Urzędu, ponieważ art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie zna takiej przyczyny opóźnienia. Zdaniem skarżącego uchybienie przepisów prawa dokonane przez organ uzasadniają uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J.– Z. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, z uwagi na fakt, że informacja publiczna została udostępniona. Organ wskazał, że w dniu 5 kwietnia 2016 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego, zważywszy na jego zakres oraz okoliczności wskazane w piśmie – dużą ilość prowadzonych przez pracowników tutejszego Urzędu spraw – pismem [...] zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek wyznaczając nowy termin na dzień 3 czerwca 2016 r. Organ podkreślił, że skarżący jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie organu skarga jest bezzasadna. Skarżącemu udzielono wnioskowanej informacji publicznej w terminie oznaczonym w powyższym piśmie. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. skarżący zwrócił się do Sądu o przeprowadzenie dowodu ze spisu ilości wniosków, które wpływały co miesiąc – od 1 października 2015 r. do dnia złożenia skargi w Biurze podawczym Urzędu J. – Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6. poz. 18). I tak podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne w sprawie jest, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Rozpoznając skargę według kryteriów określonych powyższymi ustaleniami, Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta J. – Z. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi dostrzec należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ( ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14 – dniowego terminu – przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w wyniku analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. 075/16 (na prezentacie data 4 kwietnia 2016 r.) zwrócił się do Burmistrza Miasta J.– Z. o udostępnienie informacji publicznej – w zakresie "Zanonimizowane, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, kserokopie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podpierając się art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), wydania dla inwestycji zlokalizowanych w strefie "A" Uzdrowisko J. – Z. w okresie od 01 stycznia 2004 roku do 31 grudnia 2007 roku." Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr GPM.1431.19.2016 organ, powołując się na art. 36 k.p.a. oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek 075/16 z dnia 1 kwietnia 2016 r. dotyczący udostępnienia informacji publicznej z uwagi na dużą ilość prowadzonych przez pracowników tut. Urzędu spraw, wymagających dodatkowego zaangażowania organizacyjnego pracowników. W związku z powyższym organ wyznaczył nowy termin udzielenia odpowiedzi na dzień 3 czerwca 2016 r. Pismo o którym mowa wyżej, odebrała w dniu 6 kwietnia 2016 r. A. S. – żona wnioskodawcy (zwrotne potwierdzenie odbioru). W dniu 20 maja 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza J. – Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. GPM.1431.19.2016 organ poinformował skarżącego, że w rejestrze, o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie widnieją żadne decyzje o warunkach zabudowy wydane w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2007 r. dla inwestycji zlokalizowanych w strefie A ochrony uzdrowiskowej. Mając na uwadze przebieg tego postępowania Sąd uznał, iż Burmistrz Miasta J.– Z. nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd w kontrolowanej sprawie uznał za zbędne sprawdzanie zasadności określenia nowego terminu udzielenia informacji, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. Wzięto bowiem pod uwagę, że termin określony był zgodnie z tym przepisem. Przepis przy tym nie określa przesłanek dopuszczalnego go zakreślenia a nadto, że nie został on wyznaczony w sposób wykraczający poza to na co pozwala ustawa. Podmiot zobowiązany zaś w tym terminie udzielił odpowiedzi do której się zobowiązał. Nie ma również znaczenia okoliczność, że podmiot zobowiązany zawiadomił skarżącego o terminie udzielenia odpowiedzi, powołał się dodatkowo na art. 36 k.p.a. skoro do takiego wskazania był uprawniony na podstawie szczególnego uregulowania u.d.i.p. Stąd skargę należało oddalić na postawie art. 151 p.p.s.a. H.B.23.11.2016 r.