IV SAB/Wr 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2010 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. zasądza od Burmistrza L. na rzecz skarżącego W. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 29 grudnia 2010 r., za pomocą poczty elektronicznej, skarżący W. P. złożył do Burmistrza L. wniosek o przesłanie na swój adres elektroniczny kopii faktur/rachunków związanych z wyjazdami radnych poprzedniej kadencji. W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżący otrzymał w dniu 14 stycznia 2011 r. również za pomocą poczty elektronicznej informację z Urzędu Miasta i Gminy L., podpisaną przez S. Ł., w której to odpowiedzi podano, że z uwagi na fakt, że złożony w sprawie wniosek jest wnioskiem o udzielenie przetworzonej informacji publicznej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wzywa się skarżącego o wskazanie, w jakim zakresie "żądana przetworzona informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego". Poinformowano także skarżącego, że po uzupełnieniu wniosku w powyższym zakresie, zostanie naliczona stosowna opłata za udzielenie przetworzonej informacji publicznej, zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy. Wobec tej treści odpowiedzi, pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. W. P. złożył do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza L. w zakresie udostępnienia informacji publicznej wszczętej jego wnioskiem z dnia 29 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2011 r. na jego wniosek inicjujący postępowanie w sprawie udzieliła w imieniu B. osoba nieuprawniona, a ponadto, że błędnie w powyższej odpowiedzi podano, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony, podczas gdy wnioskowana informacja znajduje się w posiadaniu Burmistrza L. i nie wymaga żadnego przetworzenia w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji przyjąć należy, zdaniem skarżącego, że Burmistrz L. w ustawowym terminie nie rozpatrzył złożonego wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co czyni skargę zasadną. Dokonując wykładni pojęcia informacji publicznej o charakterze przetworzonym skarżący powołał tezy dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 112/07 oraz z dnia 23 września 2009 r. sygn. II SA/Wa 978/09, z których - jak podkreślił - wynika, że informacja publiczna przetworzona to taka, której organ wprost nie posiada i dla której wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których powstanie nowa jakościowo informacja. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób. W odpowiedzi na skargę Burmistrz L. podał, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu. Zasada ta ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ powołał dwie tezy z piśmiennictwa dotyczącego problematyki związanej z prawem do informacji publicznej. Według pierwszej z nich, wątpliwości budzi powszechnie przyjęta praktyka, że dostęp do informacji publicznej obejmuje również prawo otrzymania przez uprawnionego kopii dokumentu urzędowego, a więc oświadczenia woli lub wiedzy utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Zaś według drugiej, podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej każdorazowo muszą rozważyć i ustalić, czy udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie objętym żądaniem wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Przedmiotowej ocenie podlegać ma nie tylko celowość, ale także zakres udostępnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. wynika, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2004, s. 28). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie bądź inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z powyższą regulacją, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy wykładni powyższych przepisów prawa należy również kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym informacja publiczna odnosi się jedynie do sfery faktów. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy, jako podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, określa między innymi organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przykładowo wymieniając je w pięciu punktach. W tym zakresie bezsprzecznie mieści się także burmistrz, jako organ samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest prawo do informacji publicznej, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dlatego też skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, CBOIS). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). W rozpatrywanej sprawie wniosek taki złożył skarżący, domagając się przesłania kopii faktur związanych z wyjazdami radnych poprzedniej kadencji. Organ, do którego został skierowany wniosek uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, wobec czego wezwał wnioskodawcę o wskazanie, w jakim zakresie żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, bowiem w jego ocenie, takie wskazanie jest istotne dla udzielenia przetworzonej informacji publicznej. Rozważenia zatem wymaga, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną i czy informacja ta ma w istocie charakter przetworzony w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex na 291197). Zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób jego dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W dalszej kolejności należy rozważyć sporną kwestię charakteru żądanych informacji, które w ocenie organu stanowią informację przetworzoną. W projekcie do ustawy o dostępie do informacji publicznej uznano za taką informację, informację w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie" (por. druk Sejmu RP III kadencji nr 2094 z dnia 30 czerwca 2000 r.). W orzecznictwie sądowym pojęciem informacji przetworzonej definiuje się taką informację publiczną, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Niewątpliwie proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych" (por. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Przegląd Sądowy Nr 7-8/2004, s. 157). Zgodnie z tym stanowiskiem, informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to także czynność mechaniczna sprowadzająca się do np. automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. Izdebski -Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r. s. 31, R.Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r., nr 2, s. 97). W świetle powyższych rozważań, informacja przetworzona to swoista kompilacja posiadanych przez organ danych, w efekcie której powstaje nowy dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej musi być zatem poprzedzone wytworzeniem nowej informacji, za pomocą analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które wiążą się z pracą intelektualną. Fakt, że dla udzielenia informacji konieczne jest dopiero wytworzenie stosownego dokumentu świadczy dodatkowo o tym, że będzie to inny dokument niż pierwotny, czy pierwotne dokumenty. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie, a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, CBOIS). Według przeważających poglądów orzecznictwa, nawet przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych to zabiegi, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Przetworzenie informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. Nawet tzw. anonimizacja decyzji polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1258/08). Z "przetworzeniem" informacji, nie można zrównać także samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Czynności organu, takie jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej, i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych, czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. II SAB/Op 14/04, CBOIS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy, a zatem informacji publicznej. Bezsprzecznie bowiem rachunki dotyczące wyjazdów służbowych radnych są dokumentami wytworzonymi w związku z pełnieniem funkcji publicznych i mają bezpośredni związek z osobami radnych pełniących owe funkcje publiczne. Zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Ponadto, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu, informacja objęta zakresem wniosku z dnia 29 grudnia 2010 r. nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu ustawy, bowiem dotyczy jedynie przekazania kopii rachunków i nie wymaga jakichkolwiek analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które wiążą się z pracą intelektualną. Skoro tak, to stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji), zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Udostępnienie żądanej informacji publicznej w odmiennej formie lub w odmienny sposób może nastąpić tylko w przypadku istnienia okoliczności uzasadniających takie odstępstwo (art. 5 ustawy). Należy zatem zgodzić się z argumentacją skarżącego, że skierowane do niego za pomocą poczty elektronicznej pismo z dnia 14 stycznia 2011 r. w swojej treści zawierało wyłącznie oświadczenie, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, wobec czego wnioskodawca stosownie do treści art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy winien wskazać, w jakim zakresie żądana przetworzona informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Tak sformułowanego pisma w żadnym przypadku nie można uznać za merytoryczne odniesienie się do treści zgłoszonego wniosku z dnia 29 grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji, skoro wnioskowana informacja publiczna nie została udzielona ze względu na jej błędną kwalifikację jako informacji publicznej o charakterze przetworzonym, to skarżący trafnie zarzuca bezczynność organu w tym zakresie. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienie się do treści żądania w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi skarżącemu wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować nowowydane rozstrzygnięcie wraz z prawem wniesienia skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Odmienne postępowanie w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną prostą jest nie do zaakceptowania. W tej sytuacji, wobec bezczynności organu, Sąd, mając na uwadze wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 149 i art. 286 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę, w terminie 14 od dnia doręczenia akt administracyjnych, we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, organ powinien mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania. Na marginesie wskazać należy ponadto w zakresie okoliczności pozostających co prawda bez wpływu na wynik tej sprawy, ale wyrażonych w skardze, a odnoszących się do zakresu kompetencji osoby korespondującej ze skarżącym w sprawie złożonego przez niego wniosku, że stosownie do regulacji art. 12 ust. 1 ustawy, informacja udzielana na wniosek powinna być oznaczona danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację oraz datą udostępnienia. Ponadto odpowiedź na skargę nie stanowi pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym i zawarte w niej stanowisko organu mające na celu uzupełnienie argumentacji dotychczas przedstawionej przez ten organ w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą wysokości uiszczonego przez niego wpisu.