IV SAB/Wr 125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. na rzecz skarżącego R. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 kwietnia 2016 r. R. B. (dalej: skarżący) powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 – dalej udip), zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. (dalej: podmiot zobowiązany, organ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wysłanie na jego adres kserokopii dokumentów obejmujących pisma Kuratorium Oświaty we W. obejmujące zalecenie dostosowania zapisów procedury bezpieczeństwa do przepisów prawa (skierowane do szkoły w związku z prowadzoną przez Kuratorium kontrolą) oraz odpowiedź na to pismo. W odpowiedzi podmiot zobowiązany, pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r., wezwał skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, że udostępnienie informacji publicznej w wyżej opisanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. do rozpoznania wniosku z dnia 2 kwietnia 2016 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz uznanie, iż bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 udip. W uzasadnieniu skargi natomiast zarzucił, że mimo upływu ponad miesiąca Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. nie rozpatrzył złożonego wniosku, co w konsekwencji uzasadnia wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu stwierdził że: "(...) na zasadzie art. 54 § 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: ppsa, uwzględniam skargę z dnia 10 czerwca 2016 r. na bezczynność Organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej (w zakresie przekazania Skarżącemu: pisma Kuratorium Oświaty we W. obejmującego zalecenia dostosowania procedury bezpieczeństwa do przepisów prawa oraz odpowiedzi na to pismo). Wniósł też o umorzenie postępowania, podnosząc, że na dzień złożenia wniosku oraz skargi nie dysponował gotową informacją, a w związku z powyższym konieczne było podjęcie dodatkowych czynności. Z uwagi na fakt, że skarżący nie zadośćuczynił wezwaniu z dnia 15 kwietnia 2016 r. zasadne było wydanie decyzji odmownej w zakresie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 ppsa Sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznania min. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak – Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do art.1 udip "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną". Według art. 3 ust. 1 pkt 1 udip "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetwarzanej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa przewiduje kilka sposobów udostępnienia informacji publicznej, w art.7 ust.1 udip. Jednym z nich jest udostępnienie informacji na wniosek (art.10 udip). Według art.13 ust.1 udip udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastosowaniem art. 2 i art.15 ust.2 udip. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art.16 ust.1 i 2 udip dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.14 ust.2 udip. Do decyzji, o których mowa w ust.1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. jest bezczynny. Podmiot zobowiązany błędnie uznał, że wniosek z dnia 2 kwietnia 2016 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, do otrzymania której konieczne jest wykazanie, iż uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie zbędnie wezwał wnioskodawcę "do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, że udostępnienie informacji publicznej" objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Organ w kontrolowanej sprawie powołał się na przetworzony charakter żądanej informacji, zobowiązując skarżącego do wykazania przesłanki wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Tymczasem żądana przez skarżącego informacja nie miała takiego charakteru, gdyż była w posiadaniu organu zobowiązanego i składała się z kilku pism. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej był innego zadnia musiał wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Może on odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem to dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 udip ( por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r. , sygn. akt I OSK 977/11 ). Jak wyżej wskazano ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej określonej w wniosku oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie w przypadku określonym w art.14 ust.2 udip przez organ następuje w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę jest mowa, że zobowiązany dołącza do niej decyzję, jednak takiego pisma w istocie nie dołączono. Wynika to m.in. z pieczęci wpływu tutejszego Sądu, na której zaznaczono, że oprócz skargi oraz opisu odpowiedzi na skargę nie dołączono do odpowiedzi na skargę żadnej decyzji. Biorąc to pod uwagę Sąd, na podstawie art.149 §1 pkt 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd jednocześnie miał na uwadze § 1a art.149 ppsa, według, którego "sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W niniejszej sprawie Sąd wprawdzie stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, lecz jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z powyższym wniosek o wymierzenie grzywny podlegał oddaleniu. Przekonuje o tym w szczególności czas który upłynął od wniosku do wniesienia skargi, a nadto mimo, że decyzji tej do akt podmiot zobowiązany nie dołączył nie można wykluczyć, iż w rzeczywistości sprawa ta została faktycznie decyzją zakończona. Można w tym miejscu dodać, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie podmiotu zobowiązanego nie może być traktowane jako działanie mające na celu uniemożliwienie uzyskania wnioskowanej informacji. W tym względzie orzeczono w pkt II i III sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV podjęte zostało na podstawie art.200 ppsa.