IV SAB/Wr 1269/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Wojewody D. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej, II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę. IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 września 2020 r. K. T. złożyła do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna D. J. T. Wnioskodawczyni wskazała, że ojciec dziecka R. T. pracuje na terenie Niemiec od 27 stycznia 2016 r. Wniosek został przesłany przez CŚS przy piśmie z dnia 2 października 2020 r. i wpłynął do Wojewody Ł. w dniu 8 października 2020 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr ZRPS– [...] Wojewoda Ł. przyznał wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny dla syna na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. W dniu 9 lipca 2021 r. wpłynęło do Wojewody Ł. oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 1 lipca 2021 r., w którym poinformowała o zmianie miejsca zamieszkania od dnia 1 lipca 2021 r. do miejscowości S. koło J. i wniosła o przekazanie akt do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda Ł. uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, wyjaśniając że od 1 lipca 2021 r. organem właściwym do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest Wojewoda D. W zawiadomieniu z dnia 13 lipca 2021 r. Wojewoda Ł. uznał się niewłaściwy rzeczowo i przekazał Wojewodzie D. jako organowi właściwemu rzeczowo wniosek strony z dnia 29 września 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zawiadomienie do wpłynęło do Wojewody D. w dniu 20 lipca 2021 r. W dniu 2 listopada 2021 r. wpłynęła do Wojewody D. skarga wnioskodawczyni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, -- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 863,36 zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo upływu prawie czterech miesięcy organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Zwłoka organu jest rażąca, świadoma i celowa. Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Strona wniosła o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 863,36 zł, tj. równowartość zasiłku pielęgnacyjnego za okres 4 miesięcy (lipiec – październik 2021 r.). Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Wojewoda D. przyznał wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny dla syna z tytułu niepełnosprawności na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że sprawa została załatwiona po u pływie 3,5 miesiąca od wpływu wniosku do organu. Organ wyjaśnił również, że do dnia 30 września 2021 r. wpłynęło do organu ponad 17.000 nowych wniosków, a do 30 września 2021 r. organ wydał ponad 18.000 rozstrzygnięć. Wojewoda zwiększył obsadę kadrową o 20 osób, jednakże apogeum pandemii na przełomie marca i kwietnia 2021 r. wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Zachorowania i konieczność izolacji miały zasadniczy wpływ na sposób i tempo procedowania spraw. Nie sposób uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy miało charakter rażący, świadomy i celowy. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej organ wskazał, że wszystkie należne świadczenia zostały skarżącej wypłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialno - technicznej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonaną w sprawie przez organ było wydanie decyzji w dniu 3 listopada 2021 r. o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. Jak wynika z akt sprawy, wydanie decyzji nastąpiło po otrzymaniu skargi strony, która wpłynęła do organu w dniu 2 listopada 2021 r. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi do WSA wniesionej przez stronę. Skoro wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 20 lipca 2021 r., to strona oczekiwała na załatwienie sprawy blisko 3,5 miesiąca. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego po takim czasie, po upływie blisko 3,5 miesiąca od wpływu wniosku do organu. Decyzja została wydana dopiero po interwencji strony i złożeniu skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres blisko 3,5 miesiąca i dopiero po tym terminie wydaje wnioskowaną decyzję. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania oraz obiektywne problemy kadrowe organu związane z sytuacją epidemiologiczną w kraju i na świecie, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym, wprawdzie przez okres blisko 3,5 miesiąca nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie terminu spowodowane było znacznym napływem wniosków do organu oraz absencją pracowników z uwagi na obowiązkowe kwarantanny i izolacje osób chorych. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie w dniu 3 listopada 2021 r. decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). W skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, skarżąca wskazała, że nie otrzymała zasiłku pielęgnacyjnego za okres 4 miesięcy (lipiec – październik 2021 r.) i w związku z tym żądała przyznania kwoty 863,36 zł. W rozpoznawanej sprawie nie jest już konieczne dyscyplinowanie organu, ponieważ stosowna decyzja administracyjna została wydana. Zasiłek pielęgnacyjny został przyznany od 1 lipca 2021 r. i jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę wszystkie należne świadczenia zostały skarżącej wypłacone. Sąd uznał również, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej. Skargę w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł (koszty zastępstwa procesowego). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.