IV SAB/Wr 1270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Wojewody D. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej, II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę. IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 lutego 2021 r. K. T. złożyła do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 dla synów D. T. i S. T. Wnioskodawczyni wskazała, że ojciec dzieci R. T. pracuje na terenie Niemiec od 27 stycznia 2016 r. Wniosek został przesłany przez CŚS przy piśmie z dnia 12 marca 2021 r. i wpłynął do Wojewody Ł.w dniu 16 marca 2021 r. W informacji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda Ł. poinformował o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenie wychowawczego dla synów na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. W dniu 9 lipca 2021 r. wpłynęło do Wojewody Ł. oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 1 lipca 2021 r., w którym poinformowała o zmianie miejsca zamieszkania od dnia 1 lipca 2021 r. do miejscowości S. koło J. i wniosła o przekazanie akt do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W zawiadomieniu z dnia 13 lipca 2021 r. W. uznał się niewłaściwy rzeczowo i przekazał Wojewodzie D. jako organowi właściwemu rzeczowo wniosek strony z dnia 5 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Zawiadomienie do wpłynęło do Wojewody D. w dniu 20 lipca 2021 r. W dniu 2 listopada 2021 r. wpłynęła do Wojewody D. skarga wnioskodawczyni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Strona wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, -- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo upływu prawie czterech miesięcy organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Zwłoka organu jest rażąca, świadoma i celowa. Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Strona wniosła o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł, tj. równowartość świadczenia wychowawczego za okres 4 miesięcy (lipiec – październik 2021 r.). Przy piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. W. przekazał zgodnie z właściwością do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. dokumenty wysłane przez Ł. Urząd Wojewódzki, dotyczące wnioskodawczyni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że sprawa została załatwiona po upływie 3,5 miesiąca od wpływu wniosku do organu. Organ wyjaśnił również, że do dnia 30 września 2021 r. wpłynęło do organu ponad 17.000 nowych wniosków, a do 30 września 2021 r. organ wydał ponad 18.000 rozstrzygnięć. Wojewoda zwiększył obsadę kadrową o 20 osób, jednakże apogeum pandemii na przełomie marca i kwietnia 2021 r. wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Zachorowania i konieczność izolacji miały zasadniczy wpływ na sposób i tempo procedowania spraw. Nie sposób uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy miało charakter rażący, świadomy i celowy. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej organ wskazał, że wszystkie należne świadczenia zostały skarżącej wypłacone. Ponadto organ wyjaśnił, że to CŚS w Ł. powinno przekazać dokumenty do właściwego OPS, który winien był realizować wypłatę świadczenia wychowawczego na podstawie otrzymanej informacji. Skoro jednak akta sprawy nie zostały przekazane do właściwego OPS przez CŚS, to Wojewoda D. przekazał otrzymane od Wojewody Ł. akta sprawy wraz z informacją o przyznaniu świadczenia wychowawczego w celu jej dalszej realizacji przez właściwy organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialno - technicznej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Organ wyjaśnił, że to nie Wojewoda D, ale CŚS w Ł. powinno przekazać dokumenty do właściwego OPS, który winien był realizować wypłatę świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 20 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 20 ust. 4 w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję lub informację o przyznanym świadczeniu wychowawczym wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze w celu ich dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, realizuje przyznane świadczenie wychowawcze bez konieczności wydawania kolejnej decyzji lub informacji (...). Natomiast stosownie do art. 20 ust. 5 cyt. ustawy w sytuacji gdy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, powodującej zmianę właściwości wojewody, przepisy ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i następnie zmiany miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, przepis art. 20 ust. 4 stosuje się odpowiednio, a nie wprost, co oznacza że przy stosowaniu tego przepisu należy uwzględnić szczególną sytuację, która powstała w wyniku stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W rozpatrywanej sprawie, informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego została wydana przez Wojewodę Ł., a świadczenie wypłacane było przez CŚS w Łodzi. Po złożeniu przez skarżącą w CŚS oświadczenia o zmianie miejsca zamieszkania, organ ten przesłał akta sprawy w całości do Wojewody Ł. Następnie Wojewoda Ł., po uchyleniu decyzji własnych wydanych w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, przekazał akta sprawy Wojewodzie D. w celu załatwienia wniosków strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, do obowiązku Wojewody D. należało przekazanie dokumentacji dotyczącej świadczenia wychowawczego (w tym informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego) do właściwego OPS w celu dalszej realizacji tego świadczenia na podstawie informacji wydanej przez Wojewodę Ł. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością wykonaną przez organ w sprawie świadczenia wychowawczego było przekazanie informacji Wojewody Ł. 21 maja 2021 r. do właściwego OPS przy piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, przekazanie informacji nastąpiło po otrzymaniu skargi strony, która wpłynęła do organu w dniu 2 listopada 2021 r. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi do WSA wniesionej przez stronę. Skoro akta sprawy wraz z wydaną informacją wpłynęły do organu w dniu 20 lipca 2021 r., to strona oczekiwała na załatwienie sprawy 3,5 miesiąca. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przekazuje informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego, umożliwiającą realizacje tego świadczenia, po takim czasie, po upływie 3,5 miesiąca od wpływu informacji do organu. Informacja została przekazana dopiero po interwencji strony i złożeniu skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres 3,5 miesiąca i dopiero po tym terminie przekazuje informację, stanowiącą podstawę wypłaty świadczenia. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania oraz obiektywne problemy kadrowe organu związane z sytuacją epidemiologiczną w kraju i na świecie, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonymi mu aktami sprawy, wprawdzie przez okres 3,5 miesiąca nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie terminu spowodowane było znacznym napływem wniosków do organu oraz absencją pracowników z uwagi na obowiązkowe kwarantanny i izolacje osób chorych. Z uwagi na fakt, że organ przekazał w sprawie w dniu 5 listopada 2021 r. informację, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). W skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, skarżąca wskazała, że nie otrzymała świadczenia wychowawczego za okres 4 miesięcy (lipiec – październik 2021 r.) i w związku z tym żądała przyznania kwoty 4.00 zł. W rozpoznawanej sprawie nie jest już konieczne dyscyplinowanie organu, ponieważ stosowna informacja została przekazana. Świadczenie wychowawcze zostało przyznane od 1 czerwca 2021 r. i jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę wszystkie należne świadczenia zostały skarżącej wypłacone. Sąd uznał również, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej. Skargę w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł (koszty zastępstwa procesowego). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.