IV SAB/Wr 133/15

|Sygn. akt IV SAB/Wr 133/15 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 9 września 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Sędziowie:, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 września 2015 r., sprawy ze skargi K. K., na bezczynność Zarządu Spółki [...] Spółka z o. o. z/s w N., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Zarząd Spółki [...] Spółka z o. o. z/s w N. do rozpoznania wniosku skarżącej K K z dnia 20 marca 2015 r., w terminie 14 dni od, daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;, stwierdza, że bezczynność Zarządu Spółki [...] Spółka z o. o. z/s w N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza od Spółki [...] Spółka z o. o. z/s w N. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego., Wnioskiem z dnia 20 marca 2015 r. K. K. (dalej: skarżąca) zwróciła się do [...] sp. z o.o. z/s w N. (dalej: spółka) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Jakie rejestry / ewidencje / systemy komputerowe / systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów / zobowiązań / wydatków funkcjonują? Odpowiedzi do każdego funkcjonującego zbioru: 1. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. 1 ppkt. 1 w odniesieniu do zbioru: 1) Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych. 2) Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru? 3) Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia / eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawiania / eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie / eksport z zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawieniu / eksportu z zbioru? 4) Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru? 2. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór? 3. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie ich kopii. 4. Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru? 2. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 - Na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów? 3. Czy wprowadzony jest elektroniczny System Zarządzania Dokumentacją? Jakie metadane są gromadzone dla spraw o symbolu 215 (w tym 2150 i 2151) i 272? W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek spółka przesłała skarżącej pocztą elektroniczną w dniu 30 marca 2015 r. odpowiedź informując, że "żądane informacje i dane nie mogą być udostępnione". Stanowisko to spółka podtrzymała, informując skarżącą drogą elektroniczną dnia 10 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r., skarżąca wniosła w niniejszej sprawie skargę na bezczynność spółki, w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 20 marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej u.d.i.p. Powołując się na powyższe wniosła o: 1) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jej wnioskiem z dnia 20 marca 2015 r. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie został należycie wykonany jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie nie można przypisać informacjom, o których udzielenie wniosła skarżąca, waloru informacji publicznej zgodnie z art. 1 u.d.i.p., a gdyby nawet uznać je za takie informacje podlegały by one na podstawie art. 5 ust. 2 ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto spółka nie mogła odmówić udostępnienia tych informacji w drodze decyzji, albowiem nie jest ona organem władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła spółce bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 20 marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udzielenia informacji w zakresie systemów informatycznych przyjętych w spółce wraz ze stosownymi umowami, fakturami i protokołami odbiorów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 dalej u.d.i.p.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Stosownie do art. 1 ust.1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Do realizacji tego prawa zobowiązane są podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p., tj. organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podmiot do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynności występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia jest z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi ocena czy spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5 podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Zdaniem Sądu spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem spółki jest Gmina i Miasto N.. Podstawowym zaś celem działalności spółki jest realizowanie zadań własnych Gminy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do Gminy. Zatem należy do kategorii gminnych osób prawnych, które wykonują zadania publiczne, zadania własne gminy (patrz też wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA/Kr 1288/2011, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2008 r., II SA/Bd 878/2008). Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z tej racji należy stwierdzić, że majątek spółki jest w całości majątkiem komunalnym. Ten fakt oraz to, że spółka wykonuje zadania publiczne powoduje, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi udzielonej skarżącej na jej wniosek z dnia 20 marca 2015 r. wskazano, że udostępnienie informacji nie jest możliwe, ponieważ żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., a przy tym prawo do informacji w tym przypadku podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy - ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto spółka nie mogła odmówić udostępnienia tych informacji w drodze decyzji, albowiem nie jest ona organem władzy. Należy podkreślić, że chociaż spółka powołała się na przesłanki do odmowy udzielenia informacji wymienione w art. 5 u.d.i.p. to jednak nie wydała decyzji administracyjnej, która powinna zostać wydana w sytuacji gdy następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p., a tym samym uznać należy że, spółka pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...) (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Słusznie więc skarżąca podnosi, że w przypadku, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Spółka nie wydała jednak decyzji odmawiającej dostępu do informacji. Decyzja taka winna bowiem wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. W ocenie Sądu, pismo sporządzone przez spółkę w odpowiedzi na wniosek nie stanowi decyzji. Pismo podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej stanowi bowiem decyzję o odmowie udostępnienia tej formacji tylko wtedy, gdy zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie i podpis upoważnionego pracownika. Brak któregoś z ww. elementów skutkuje tym, że pisma takiego nie można uznać za decyzję administracyjną o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. W tej sytuacji wniosek spółki o oddalenie skargi z uwagi na udzielenie skarżącej stosownej informacji należało uznać za niezasadny. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie nieznacznie tylko przekraczającym termin o jakim mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraził swoje stanowisko, a jedynie błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych. Uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. spółka powinna ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej z 20 marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli uzna, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w myśl przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to powinna wydać decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p. Z wyżej przytoczonych względów, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.