IV SAB/Wr 133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Wojciech Śnieżyński, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. F. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta P. do rozpoznania wniosku skarżącego S. F. z dnia 31 marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego S. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. S. F. wnioskiem z dnia 30 marca 2017 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P. z prośbą o udostępnienie informacji: uwierzytelnioną kserokopię – Kartę inwentaryzacyjną nieruchomości oraz Wypis rejestru środków trwałych dotyczących działki Nr [...] położonej w P. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Adresat odebrał powyższe pismo w dniu 31 marca 2017 r. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. określonym jako wezwanie przedskargowe wnioskodawca wezwał Urząd Miejski w P. o załatwienie wniosku z dnia 30 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w tym wniosku. Pismo to adresat otrzymał w dniu 15 maja 2017 r. S. F. pismem z dnia 3 lipca 2017 r. – doręczonym organowi w dniu 5 lipca 2017 r., wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Urzędu Miejskiego – Burmistrza Miasta P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o: 1) zobowiązanie Urzędu Miejskiego – Burmistrza Miasta P. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie 14 dni, od daty doręczenia akt organowi. 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania, na rzecz skarżącego. Uzasadniając skargę podał, że w dniu 31 marca 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a następnie dnia 15 maja 2017 r. wezwał do załatwienia wniosku z dnia 31 marca 2017 r. Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie przytoczył orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące bezczynności oraz prawa złożenia skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia. Ostatecznie konkludował, że za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Urzędu Miasta – Burmistrza Miasta P. do udzielenia informacji i ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że pismem z dnia 31 marca 2017 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej, ponownie wezwał organ o realizację tego wniosku pismem z dnia 15 maja 2017 r. zastrzegając w obu pismach, że nie wyraża zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych. Dodał też, że pismem z dnia 5 maja 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że Gmina P. nabyła prawo własności nieruchomości gruntowej połączonej w P. przy Al. [...] w granicach działki gruntu Nr [...] o pow. 4,508 m2, obręb [...] na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia 13 marca 1991 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 - zwanej dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Mimo, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Pomimo braku takiego wezwania skarga podlega zatem rozpoznaniu. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (ust. 3), przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Takim podmiotem jest skarżony organ. Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Burmistrz Miasta P. nie wykazał bowiem, że rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 30 marca 2017 r. (doręczony organowi w dniu 31 marca 2017 r.). W odpowiedzi na skargę powołuje się na pismo Urzędu z dnia 5 maja 2017 r. Pismo to stanowi odpowiedź na inny wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2017 r. – co wynika wprost z jego treści. Z treści pisma jednoznacznie wynika również, że nie zawiera odpowiedzi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 marca 2017 r. – nie odnosi się do żądania o doręczenie uwierzytelnionej kserokopii – karty inwentaryzacyjnej nieruchomości oraz wypisu rejestru środków trwałych działki Nr [...] położonej w P. Organ zatem do dnia wniesienia skargi i odpowiedzi na skargę nie rozpatrzył wniosku – nie podjął w sprawie żadnej czynności – o której mowa wyżej i nie wydał wnioskowanych dokumentów, nie wydał decyzji o ewentualnej odmowie udostępnienia informacji publicznej, z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p., bądź nie poinformował wnioskodawcy, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zatem niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 13 u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku przy czym powinno to nastąpić – w sposób wskazany wyżej, w zależności od oceny dokonanej przez organ odnośnie zasadności wniosku. Organ powinien również rozważyć, czy część (lub całość wniosku) nie dotyczy sytuacji określonej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże Sąd nie uznał aby bezczynność, która ma miejsce w niniejszej sprawie, miała charakter rażący. Na dzień złożenia skargi (5 lipca 2017 r.) wynosiła 2,5 miesiąca (od 15 marca – skarga złożona 31 marca 2017 r.). Brak jest również podstaw aby uznać, że opóźnienie ma charakter celowy. Tym samym brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – co oznaczono w pkt III wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.