IV SAB/Wr 1348/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi K.H. i M. M. na bezczynność Wójta Gminy Dobromierz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 października 2025 r. oddala skargę w całości. Wnioskiem z 30 października 2025 r. (data wpływu: 3 listopada 2025 r.), skierowanym do Wójta Gminy Dobromierz (dalej: Wójt, organ), K. H. i M. M. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) wystąpili o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie. Wnieśli mianowicie - "w związku z brakiem możliwości wyznaczania na obszarze Gminy D. nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową (niekorzystne wskaźniki urbanistyczne) - o wyjaśnienie: (1) jakie są to wskaźniki, co określają, od kiedy istnieją?; (2) jakie wartości wskaźników obowiązują dla Gminy D.?; (3) dlaczego wskaźniki zostały przekroczone i kiedy ? (4) o ile wskaźniki zostały przekroczone? Organ odpowiedział na ww. wniosek pismem z 13 listopada 2025 r. Na samym wstępie poinformował, że zasady kształtowania rozwoju przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907, 1940, z 2025 r. poz. 527, 680, dalej: u.p.z.p.), która została zasadniczo zmieniona przez wprowadzenie nowych wymogów formalno-prawnych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1168, z 2024 r. poz. 1824, z 2025 r. poz. 527), a która weszła w życie z dniu 24 września 2023 r. Wskazał, że wprowadzenie ww. nowych przepisów w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego stanowi reformę dotychczasowego systemu planowania przestrzennego m.in. poprzez powołanie wymogu opracowywania nowego dokumentu planistycznego jakim jest plan ogólny, opracowywany obowiązkowo dla każdej gminy w jej granicach administracyjnych z terminem ukończenia do dnia 30 czerwca 2026 r. Dokument ten zastąpi dotychczasowe studium uwarunkowań i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, które określało kierunki rozwoju przestrzennego w gminie i było podstawą opracowania planów miejscowych. W nowym porządku prawnym wszystkie plany miejscowe na obszarze gminy będą musiały być zgodne z planem ogólnym. Organ kontynuował, że zakres merytoryczny i zasady sporządzania planu ogólnego określa zarówno ww. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. z 2024 r. poz. 729) oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2758, z 2024 r. poz. 1775). Wskazał następnie, że plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez Radę Gminy i będzie wyznaczał strefy planistyczne z określonymi przeznaczeniami terenu, które będą możliwe do realizacji na poszczególnych obszarach wraz z dedykowanymi dla nich wartościami wskaźników urbanistycznych - minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnego udziału powierzchni zabudowy. Strefy planistyczne dopuszczające realizację funkcji mieszkaniowych (strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową) wyznacza się w pierwszej kolejności na obszarach, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej (art. 13d ust. 1 u.p.z.p.). Podał również, że powierzchnia stref planistycznych dla realizacji funkcji mieszkaniowej w każdej gminie zależna jest od wyliczenia w liczbie ludności wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych, dla których szczegółową metodologię wyliczania określa ww. rozporządzenie w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów. Obliczenia bazują na aktualnych danych udostępnianych przez statystykę publiczną, np.: prognozowana liczba mieszkańców, istniejąca i prognozowana powierzchnia użytkowa mieszkań. W strefach planistycznych dla realizacji funkcji mieszkaniowej suma chłonności terenów niezabudowanych w tych strefach w całej gminie, w tym luk w istniejącej zabudowie, nie może być mniejsza niż 70% oraz większa niż 130% wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie. Wskazując na powyższe organ wyjaśnił, że na podstawie ww. przepisów prawa określone zostały w sporządzanym projekcie planu ogólnego gminy D. strefy planistyczne dla realizacji funkcji mieszkaniowej. Zaznaczył przy tym, że cały obszar gminy jest objęty obowiązującymi planami miejscowymi, co oznacza, że wyznaczone już w tych planach tereny pod zabudowę mieszkaniową mają status formalny i prawny, który może zostać utrzymany, nawet jeżeli przekracza przewidziane w przepisach maksymalne wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych. Organ kontynuował, że prognoza demograficzna opublikowana przez GUS pn. "Prognoza ludności dla gmin na lata 2023-2060" zakłada spadek ludności w gminie D. o [...] osób w badanym okresie, tj. od 2023 r. do 2043 r. Wyliczone maksymalne zapotrzebowanie gminy D., stanowiące 130% wyliczonej wartości zapotrzebowania wynosi [...] osób. Oznacza to, że nowa zabudowa mieszkaniowa wyznaczona na obszarze gminy nie powinna przekraczać obszarowo powierzchni o chłonności dla [...] osób. Obowiązujące plany miejscowe na obszarze gminy, które wyznaczają tereny dla różnych typów zabudowy mieszkaniowej zostały przeniesione do projektu planu ogólnego gminy D. Znalazło to odzwierciedlenie w wyznaczonych strefach planistycznych o profilach z funkcją mieszkaniową, które łącznie zajmują powierzchnię ok. [...] ha, z czego tereny niezabudowane stanowią ok. [...] ha ([...]% wszystkich terenów mieszkaniowych). Widać stąd, jak wskazał organ, że ponad połowa wyznaczonych wszystkich terenów pod zabudowę mieszkaniową, stanowi rezerwę wolnych terenów dla realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Z tej sumarycznej rezerwy terenów pod nową zabudowę mieszkaniową, przeważającą powierzchnię zajmują tereny, na których będzie można realizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – [...] ha. Zabudowa zagrodowa będzie możliwa na terenach zajmujących powierzchnię [...] ha. Wolne tereny pod zabudowę wielorodzinną zajmują powierzchnię ok. [...] ha. Wyliczenia chłonności trenów niezabudowanych, przeznaczonych dla realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, przy uwzględnieniu zróżnicowanych typów zabudowy oraz związanej z tym zróżnicowanej intensywności zabudowy na poszczególnych obszarach, wykazały że sumaryczna liczba mieszkańców jaka może pomieścić nowa zabudowa mieszkaniowa na tych wyznaczonych obszarach wynosi ok. [...] osób. Oznacza to, że rezerwy terenowe pod nową zabudowę mieszkaniową znacznie przewyższają założenia obliczeniowe (130% zapotrzebowania – [...] osób) wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących kształtowania rozwoju nowej zabudowy mieszkaniowej. Przekraczają one maksymalne zapotrzebowanie gminy aż o [...] osób. Podsumowując obszerny wywód organ stwierdził, że w związku z powyższym w planie ogólnym gminy D. nie ma możliwości wyznaczania dodatkowych, nowych rezerw terenowych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, ponad te przewidziane już w obowiązujących planach miejscowych. Wnioskodawcy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Dobromierz w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej powołali art. 3 § 2 pkt 8, art 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej p.p.s.a.) oraz art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.). Motywując swoje stanowisko skarżący argumentowali, że organ nie odpowiedział na żadne z zadanych pytań. Wyjaśnił jedynie zmiany w przepisach dotyczących wprowadzenia planu ogólnego i odniósł się do stanu przyszłego. Ponadto zarzucili, że organ nie poinformował ich o odmowie udzielenia odpowiedzi, nie wydał decyzji administracyjnej, ani nie wskazał, że potrzebne są dodatkowe dane - co stanowi bezczynność w rozumieniu u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy m.in. postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Przeprowadzona na tej podstawie ocena podniesionego zarzutu bezczynności Wójta w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżących z 30 października 2025 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż wspomnianym wnioskiem skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "niekorzystnych wskaźników urbanistycznych" które powodują "brak możliwości wyznaczenia na obszarze gminy D. nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową". W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, obowiązkiem sądu w pierwszej kolejności jest wówczas zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez tę ustawę. W świetle u.d.i.p., aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd akcentuje, że Wójt, do którego skarżący skierowali wniosek z 30 października 2025 r. jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne, w związku z czym – jako organ władzy publicznej - jest on zobowiązany do udzielania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie powinno również budzić wątpliwości, że – jak wynika z kontekstu przedmiotowej sprawy - żądana przez skarżących informacja dotycząca "niekorzystnych wskaźników urbanistycznych" zasadniczo mieści się w kwalifikowanej kategorii informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Niezbędne jest jednak poczynienie w tym miejscu pewnych uwag porządkujących. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że informacją publiczna jest informacją o sprawach publicznych dotyczącą sfery faktów. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Tak jak wskazano informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3117/19). Z drugiej strony Sąd wskazuje, że nie jest informacją publiczną wyjaśnianie przepisów prawa czy też wyjaśnienie podstawy prawnej działań organu publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. A zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., III OSK 153/25). Przytoczone rozważania pozwalają stworzyć wzorzec należytego postępowania organu z wnioskiem dostępowym, który należało następnie przełożyć na grunt rozpoznawanej sprawy. Skarżący wnosząc o informacje dotyczące – jak określili – "niekorzystnych wskaźników urbanistycznych", w sposób niedwuznaczny nawiązali do zagadnień prawnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że problematyka ta (sprawy ładu przestrzennego) objęta została zadaniami własnymi gminy zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analizując treść wniosku dostępowego który nawiązuje do pojęcia "wskaźników urbanistycznych", które limitują możliwość wyznaczenia na obszarze gminy nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową organ prawidłowo powiązał go z szczegółową problematyką instytucji prawnych u.p.z.p. oraz jej aktów wykonawczych. W ocenie Sądu organ prawidłowo zidentyfikował wskaźniki objęte wnioskiem z 30 października 2025 r. jako "wartość zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie" oraz "chłonność terenów niezabudowanych", o których stanowi art. 13d ust. 1-3 u.p.z.p. Jak wyjaśniono w piśmie organu z 13 listopada 2025 r. od ich wyliczenia (wartości) uzależniona jest bowiem powierzchnia stref planistycznych w każdej gminie. W tym miejscu Sąd dostrzega jednak, że analizowany wniosek dostępowy skarżących częściowo dotyczył zagadnień prawnych a częściowo dotyczył sfery faktów objętych zakresem u.d.i.p. I tak pytania nr 1 i nr 3 tj. "jakie są to wskaźniki, co określają, od kiedy istnieją ?" a także "dlaczego wskaźniki zostały przekroczone i kiedy ?" odnoszą się do kwestii wyjaśnienia treści i sposobu stosowania art. 13d ust. 1-3 u.p.z.p. w kontekście procedury związanej z uchwaleniem tzw. planu ogólnego. Jedynie pytania nr 2 i nr 4. tj. "jakie wartości wskaźników obowiązują dla Gminy D. ?" oraz "o ile wskaźniki zostały przekroczone ?" dotyczą sfery faktów, a konkretnie ustaleń faktycznych mających znaczenie w procesie uchwalania planu ogólnego. Dotyczą one bowiem konkretnej wartości wspomnianych wyżej wskaźników urbanistycznych: "zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie" oraz "chłonności terenów niezabudowanych". Poza sporem w sprawie pozostaje jednak fakt, że organ z dochowaniem ustawowego 14 dniowego terminu zareagował na wniosek skarżących. Z jednej strony zawarł w nim analizę przepisów tworzących prawny kontekst wniosku dostępowego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Przy tym – ponownie należy podkreślić – nie był on do tego zobowiązany. Z drugiej strony identyfikując (niekorzystne) wskaźniki, które powodują brak możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę podał ich konkretne wartości odpowiadając na pytanie nr 2: maksymalną wartość zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w Gminie D. – [...] osób oraz chłonność terenów niezabudowanych (przeznaczonych dla realizacji nowej zabudowy) – ok. [...] osób. Wyjaśnił następnie, że rezerwy terenowe pod nową zabudowę mieszkaniową przewyższają założenia obliczeniowe (130% zapotrzebowania – [...] osób) o [...] osób. A zatem w sposób jednoznaczny odpowiedział na pytanie nr 4 podając o ile konkretny wskaźnik na terenie gminy ("chłonność terenów niezabudowanych") został przekroczony. Podsumowując dokonany wywód organ podał, że w związku z powyższym w planie ogólnym gminy D. nie ma możliwości wyznaczania dodatkowych, nowych rezerw terenowych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, ponad te przewidziane już w obowiązujących planach miejscowych. A zatem nie można czynić zarzutu organowi, że - jak wskazali skarżący – "wyjaśnił zmiany w przepisach dotyczące wprowadzenia planu ogólnego" skoro było to niezbędne do czytelnego naświetlenia, jakie wskaźniki uniemożliwiają wyznaczenia na obszarze gminy nowych terenów pod zabudowę oraz podania ich konkretnych wartości oraz o ile zostały przekroczone zgodnie z treścią wniosku dostępowego. Pozwoliło mu to więc odpowiedzieć na pytania skarżących dotyczących kwalifikowanej informacji publicznej (nr 2 i nr 4). Podsumowując poczynione rozważania Sąd uznał więc, że w zakresie w jakim wniosek dostępowy dotyczył informacji publicznej odnoszącej się do wartości wskaźników urbanistycznych, które obwiązują na terenie Gminy D. (wskaźników: zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych) organ terminowo udzielił skarżącym prawidłowej oraz wyczerpującej odpowiedzi. Wbrew zarzutom rozpatrywanej skargi organ odpowiedział na wszystkie zadane pytania. Przy tym odpowiedział również na pytania dotyczące obowiązującego stanu prawnego oraz wykładni przepisów prawa do czego na gruncie u.d.i.p. nie był zobowiązany. Dlatego mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w sprawie w całości oddalił.