IV SAB/Wr 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r.na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstąpić od orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny; IV. zasądzić od Gminy Miejskiej Z. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. K. P. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., tj.: 1) skanów wszystkich umów (pełnych wraz z podpisami) zawartych w styczniu 2014r. w imieniu Gminy Miejskiej Z., 2) skanów wszystkich załączników do umów wymienionych w pkt 1, 3) skanów wszystkich protokołów zdawczo-odbiorczych do umów wymienionych w pkt 1. Jednocześnie wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. 2. stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenia organowi grzywny w wysokości odpowiadającej stopniowi zawinienia, 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach uzasadnienia skargi podał, że w piśmie z dnia 25 kwietnia 2014 r. organ wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przekazanie wnioskowanych informacji. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. skarżący nie zgodził się z kwalifikacją informacji i wezwał do niezwłocznego wykonania wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r. Pouczył również organ o obowiązku wydania decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na wezwanie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ odpowiedział dnia 14 maja 2014 r., że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi ze względu na ich ilość. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że niniejsze pismo nie zawiera przedmiotowych informacji, ani nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia nawet minimalnych wymogów formalnych. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Skarżący odmówił wykazywania szczególnego interesu publicznego, ponieważ podtrzymywał przez cały czas trwania postępowania administracyjnego (na podstawie istniejącego orzecznictwa), że skany umów cywilno-prawnych są informacją prostą, a organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa prowadzi rejestry i archiwa umożliwiające udzielenie przedmiotowej informacji. Ewentualne skanowanie umów nie wymaga przetworzenia informacji - jest zwykłą czynnością techniczną. Także wątpliwe jest uznanie większej ilości informacji prostych (której dodatkowo nie wskazano) za informację przetworzoną, ponieważ trudności techniczno-organizacyjne oraz czasochłonność nie mogą ograniczać prawa dostępu do informacji publicznej. Tylko wydanie decyzji administracyjnej i podjęcie właściwych środków prawnych pozwoli na zweryfikowanie stanowisk i rozstrzygnięcie sporu. W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta Z. wniósł o jej oddalenie. W motywach podniósł, że podkreślenia jednak wymaga, iż wnioski wskazane w skardze nie są jedynymi wnioskami złożonymi przez skarżącego, wniosków tych jest wiele, są też liczne wnioski złożone przez inne osoby i podmioty. Ta ilość wniosków załatwiana w trybie ustawowym mogłaby doprowadzić do sytuacji, że urzędnicy zamiast wykonywać zadania, do których powołana jest gmina, odpowiadaliby wyłącznie na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Zadania gminy wskazane są w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i zakres tych zadań jest bardzo szeroki z czego - niestety - przeciętny obywatel nie zdaje sobie sprawy, mieszkańcy lubią powtarzać, że w urzędzie czas biegnie na piciu kawy. Zdaniem organu w mniejszej sprawie mamy w oczywisty sposób do czynienia z nadużywaniem prawa do informacji publicznej. Trudno ocenić jakie pobudki kierują skarżącym, który w bardzo krótkim czasie złożył szereg wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ odbiera takie działanie wyłącznie jako mające na celu nękanie Burmistrza Miasta i utrudnianie funkcjonowania Urzędu Miasta, gdyż urzędnicy zamiast zajmowania się wykonywaniem przypisanych im zadań są zajęci rozpoznawaniem wniosków o udzielenie informacji publicznej. Ustawę o dostępie do informacji publicznej należy nie tylko czytać wprost, ale trzeba też mieć na względzie cel ustawy. Absolutnie sprzeczne z celem ustawy jest nękanie organu i ochrona wyimaginowanych interesów wnioskodawcy. Celem ustawy miała być transparentność, tworzenie społeczeństwa obywatelskiego i jego kontrola nad działaniami władzy publicznej i wydatkowaniem środków publicznych. Celem ustawy nie było rozgrywanie własnych animozji i prowadzenie prywatnych wojen ani też sytuacja, w której urzędnicy zamiast zajmować się sprawami istotnymi dla miasta kserują lub skanują ogromne ilości dokumentów. Ustawa posługuje się pojęciami informacja prosta i informacja przetworzona. Skarżący twierdzi, że żądał wyłącznie informacji prostych, organ zaś stoi na stanowisku, że mamy do czynienia co najmniej z informacją przetworzoną, co do której wnioskodawca miał obowiązek wykazania, że uzyskanie przez niego żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych. Jeżeli ich ilość jest tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe lub kadrowe, to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych. Organ prowadził z wnioskodawcą korespondencję, wnioskodawca nie wykazał by uzyskanie przez niego żądanych informacji uzasadnione było szczególnie ważnym interesem publicznym. W dniu 13 października 2014 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nadane faksem pismo Burmistrza Miasta Z. informujące, że w dniu 13 października 2014 r. została wydana decyzja w sprawie udzielenia K. P. żądanej informacji publicznej. Do pisma dołączono kopię decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...], nr [...] odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt 1 OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczna lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem udostępnienia treści umów cywilnoprawnych zawartych w miesiącu styczniu 2014 r. w imieniu Gminy Miejskiej Z. W odpowiedzi na wniosek organ zażądał podania przez wnioskodawcę istnienia szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. Ustosunkowując się do stanowiska organu stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, że za wniosek o udzielenie informacji publicznej uznać należy też przesłanie zapytania drogą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska. M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć że stan bezczynności uchyliło pismo organu żądające m.in. wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, w związku z zakwalifikowaniem przez organ żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W związku z tym należało w terminach ustawowych - dokonać określonej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej załatwiającej sprawę, np. udzielić informacji lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji. W związku z tym należy przyjąć, że Burmistrz Miasta Z. pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona wskutek wydania przez Burmistrza Miasta Z. decyzji z dnia [...] odmawiającej udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, a więc przed dniem rozpoznania skargi przez sąd. Ze względu na ustanie stanu bezczynności wskutek wydania decyzji w sprawie niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSA/WSA 2009/4/63). Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie decyzji w sprawie informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej przez skarżącego informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2014 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to bezczynność Burmistrza wynikała z przekonania tego organu, że wysyłając do skarżącego wezwanie do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, które nie zostało spełnione przez skarżącego, organ nie pozostaje w bezczynności. Tymczasem, wskazana sytuacja nie zwalniała organu od załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji orzeczenia. Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Przy czym może on mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak jak w pkt. III wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a.