IV SAB/Wr 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. do rozpoznania wniosku strony skarżącej w części dotyczącej udostępnienia danych osobowych lekarzy - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej wskazania zakresu obowiązków; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZSADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r. strona skarżąca – B. K. - zwróciła się do Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. (dalej także jako "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, zawierających zarówno zakres obowiązków, jak i informacje dotyczące wynagrodzenia tych osób w związku z realizacją "Programu profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży ..." w roku 2015 i 2016. Jednocześnie, w wypadku, gdyby takie umowy nie istniały, wniosła o udostępnienie innych dokumentów zawierających wymienione informacje. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącą, że w ramach "Programu profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży" w latach 2015 i 2016 nie zawierano żadnych umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, a osoby te nie otrzymały dodatkowego wynagrodzenia z tytułu realizacji przedmiotowego programu, ani żadnych dodatkowych świadczeń ponad wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę zawartej z ZP ZOZ. Ponadto udzielono informacji, jakie kwoty przeznaczono na wynagrodzenia. Z uwagi na powstałe wątpliwości organu co do zakresu wniosku wezwano wnioskodawczynię do sprecyzowania, czy domaga się wskazania zakresu obowiązków w/w osób. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. strona podtrzymała swój wniosek w zakresie zakresu obowiązków każdej z wymienionych osób z osobna, z podaniem danych osobowych lekarzy. Nadmieniła, że oczekuje udzielenia niezwłocznie wnioskowanej informacji ponieważ termin upłynął dnia 17 stycznia 2018 r. Wskutek nieotrzymania żądanych informacji ani niewydania decyzji odmownej strona skarżąca w dniu 8 marca 2018 r. (data pisma) wywiodła skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 2 jej wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi podała, że oczekuje realizacji wniosku w całości, a nie jedynie w zakresie podania zakresu obowiązków osób wdrażających "Program profilaktyki..." dotowanego z budżetu gminy. W odpowiedzi na skargę Kierownik ZP ZOZ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Argumentował, że pismem z 23 marca 2018 r. udzielono wnioskodawczyni odpowiedzi i wskazano jaki był zakres obowiązków rehabilitanta, lekarzy i głównej księgowej. Tym samym, postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Skarżąca uzyskała bowiem żądane informacje publiczne, o udostępnienie których wnosiła. Wobec powyższego organ wypełnił swój obowiązek. W przekonaniu organu, nie można mu przypisać rażącego naruszenia prawa. O takim naruszeniu można mówić jedynie wówczas, gdy naruszono prawo w sposób oczywisty. W tym zakresie nie jest wystarczające samo przekroczenie obowiązków, musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Ocena, czy w realiach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa powinna być dokonana w kontekście działań organu i jego pism z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz z dnia 23 marca 2018 r. i zrealizowanego tymi pismami udostępnienia informacji. Samo wniesienie skargi nie uruchomiło trybu udzielania informacji publicznej, bo częściowo organ spełnił obowiązek pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. skarżąca zarzuciła, że organ podał błędną datę jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazała, że wniosek jest datowany na dzień 2 stycznia 2018 r., a nie na dzień 19 stycznia 2018 r. Zdaniem skarżącej organ celowo odwlekał udzielenie wnioskowanej informacji, w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. nie wskazał żadnej przyczyny przedłużenia terminu na udzielenie informacji, uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Z kolei pismo z dnia 23 marca 2018 r., na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, zostało nadane dopiero dnia 26 marca 2018 r., a więc 17 dni po doręczeniu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Jak podkreśla się w doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX ) - z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w stanie prawnym sprawy - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p."), prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W judykaturze oraz w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno- technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego zwłoki w działaniu w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nadto godzi się zauważyć, że w kontrolowanej sprawie istotne znaczenie prawne ma unormwanie art. 190 p.p.s.a., w świetle którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrywana sprawa byłą już bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym Sądem. Wyrokiem z 22 maja 2018 r. o sygnaturze akt IV SAB/Wr 63/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił niniejszą skargę strony skarżącej uznając przede wszystkim, że organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną w zakresie zakresu obowiązków i wynagrodzenia osób realizujących program, odmówił natomiast udzielenia informacji co do danych osobowych osób realizujących program. Zdaniem Sądu I instancji pismo z dnia 15 stycznia 2018 r. w istocie stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od tego orzeczenia, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygnaturze I OSK 3719/18 z 12 lipca 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, uznając że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro strona skarżąca o udostępnienie danych osobowych lekarzy wniosła dopiero w dniu 18 stycznia 2018 r., to udzielona jej wcześniej odpowiedź na wniosek z 2 stycznia 2018r., nie może być w żadnym wypadku uznana za decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia 18 stycznia 2018 r. Dodatkowo NSA zaznaczył, że w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. organ poinformował o braku zgody osób uczestniczących w programie na dalsze rozpowszechnianie informacji przekazanych skarżącej we wcześniejszej części tego pisma. Taka informacja dotyczy więc zupełnie innej kwestii (rozpowszechniania informacji o obowiązkach i wynagrodzeniu osób realizujących program ), a nie danych osobowych lekarzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych względów rozważania Sądu I instancji poświęcone ocenie pisma z dnia 15 stycznia 2018 r. w kontekście art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, były bezprzedmiotowe i wynikały z błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. NSA zalecił by rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną (nierozpoznanie do chwili obecnej wniosku strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych lekarzy realizujących program), ocenił zarzucaną bezczynność z uwzględnieniem wskazań wynikających z art. 149 § 1 p.p.s.a. W tej materii zatem, będąc związanym oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny trzeba stwierdzić bezsprzecznie, co potwierdza zresztą lektura akt sprawy, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej w zakresie udostępnienia danych osobowych lekarzy realizujących "Program profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży...". Tymczasem stosownie do przytoczonego wyżej przepisu art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest w określonych tą normą terminach do udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 zdanie pierwsze u.d.i.p.). W razie zaś uznania, że określona informacja publiczna nie może być udostępniona, przykładowo z uwagi na przetworzony charakter informacji, co do której strona nie wykaże, że uzyskanie takiej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego lub z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. to jest w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1) tudzież ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2) – organ winien wydać wówczas decyzję odmowną na podstawie art. 16 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś strona skarżąca nie otrzymała przedmiotowej informacji a zarazem organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, to oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Z tej racji Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w części dotyczącej udostępnienia danych osobowych lekarzy. W przedmiocie natomiast udostępnienia zakresu obowiązków osób związanych z realizacją programu – informacje zostały przekazane stronie skarżącej w piśmie organu datowanym na dzień 23 marca 2018 r., czyli wprawdzie po wniesieniu skargi, lecz jeszcze przed wyrokowaniem w sprawie o sygnaturze akt IV SAB/Wr 63/18. Tym samym na dzień orzekania wniosek strony skarżącej w opisanej materii został przez organ rozpatrzony, informacja została udzielona zatem udzielona, więc stan bezczynności ustał. Tym samym orzekanie przez Sąd stało się bezprzedmiotowe co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego (pkt II sentencji). Sąd stwierdził, że stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak znamion rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt III), albowiem ostateczne stanowisko organu musiało być poprzedzone doprecyzowaniem żądania przez stronę skarżącą, a okres zwłoki nie był znaczny. W kwestii natomiast umów oraz wynagrodzenia trzeba zważyć, że organ stwierdził już w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. (a zatem przed wniesieniem skargi), że nie zawierano ich z osobami wymienionymi we wniosku, czyli informacja o takim zakresie w ogóle nie istniała. Organ podał wówczas nadto stronie skarżącej dane dotyczące kwot wynagrodzenia. W takim kontekście przyjąć trzeba, że na dzień wywiedzenia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności. W tej zatem części skargę Sąd oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a., o czym mowa w pkt IV sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt V) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.