IV SAB/Wr 139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020 I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020; II. stwierdza, że bezczynność, której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. oddala dalej idącą skargę. Skarżąca K. S. wywiodła w dniu [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej również jako "organ") w przedmiocie złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020, domagając się ustalenia prawa do tego zasiłku oraz dodatków do niego cyt.: "celem ustalenia czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Wskutek bezczynności organu zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 104, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia złożonego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wniosku z dnia [...] września 2020 r., przekazanego Wojewodzie w dniu [...] września 2020 r., stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od podmiotu zobowiązanego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że rzeczony wniosek złożyła z tytułu wychowywania dziecka – syna T., urodzonego w dniu [...] czerwca 2020 roku. Dziecko zostało urodzone na terenie Niemiec, natomiast główny ośrodek życiowy zarówno matki, jak i ojca, a także dziecka i jego rodzeństwa znajduje się na terenie Rzeczypospolitej. Skarżąca jest osobą zatrudnioną w niemieckim przedsiębiorstwie, na podstawie niemieckiej umowy o pracę, natomiast zamieszkuje obecnie na terenie Polski, ponieważ w trakcie urlopu macierzyńskiego, na którym aktualnie przebywa, pracy nie wykonuje. Uzyskanie niemieckich świadczeń socjalnych w przypadku obywateli RP zatrudnionych zgodnie z niemieckimi przepisami uwarunkowane jest otrzymaniem od właściwego Urzędu Wojewódzkiego RP, według miejsca zamieszkania wnioskodawcy, decyzji w sprawie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dopiero po uzyskaniu decyzji w tym przedmiocie, wydanej przez organy pomocy społecznej w Polsce, która to decyzja będzie zarazem decyzją odmowną w zakresie przyznania świadczeń z tutejszego systemu zabezpieczeń społecznych, będzie mogła się ubiegać o świadczenia w Niemczech. Do czasu uzyskania decyzji żadne świadczenia Republiki Federalnej Niemiec również nie mogą zostać przyznane ani wypłacone. Aktualnie skarżąca, jak stwierdziła, pozostaje w ciężkiej sytuacji materialnej. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził, że strona skarżąca złożyła w dniu [...] września 2020 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do wymienionych świadczeń. W związku z tym, że skarżąca jest zatrudniona na terenie Republiki Federalnej Niemiec, w dniu [...] października 2020 r. wniosek został przekazany Wojewodzie w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ między innymi podał, że skarżąca, przed upływem terminu załatwienia sprawy, pismami z dnia [...] października oraz [...] listopada 2020 r. złożyła ponaglenia. W ocenie organu, przedmiotowe ponaglenia nie zawierały uzasadnienia, gdyż nie można za takie uznać sugerowanie przez skarżącą, że z winy organu od czterech miesięcy nie otrzymuje świadczeń niemieckich. Tymczasem wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody D. [...] października 2020 r., to jest po upływie czterech miesięcy od urodzenia dziecka ([...] czerwca 2020 r.). Organ podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] zakończył postępowanie w sprawie. Organ podkreślił również, że generalnie wydłużony czas oczekiwania jest związany z koniecznością załatwiania spraw według kolejności ich wpływania, co przy liczbie kilkudziesięciu tysięcy wniosków przy np. okresie zasiłkowym 2019/2021 uniemożliwia bieżący ich monitoring. W sumie - w okresie 2019-2020 wpłynęło [...] wniosków. Co więcej, w związku ze zmieniającą się sytuacją zawodową wnioskodawców zakończone sprawy są ponownie wszczynane i wymagają ponownego rozpatrzenia. Wojewoda D. wydaje miesięcznie około [...] decyzji i informacji w sprawach z zakresu koordynacji świadczeń, wykorzystując w pełnym zakresie zasoby kadrowe i środki finansowe, jakimi dysponuje na ten cel. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zdaniem organu, brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia i doszło do rażącego naruszenia prawa. Zwłoka nie wynika bowiem z lekceważenia wniosków strony oraz braku woli załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wnosiła pisma o pilne załatwienie sprawy jeszcze przed upływem terminu na ich załatwienie, co oznacza, że uczynienie zadość tym wnioskom oznaczałoby, że inni wnioskodawcy, także powołujący się na swoją trudną sytuację materialną (zwłaszcza w okresie trwającej pandemii), musieliby zostać przesunięci w kolejce oczekujących na załatwienie sprawy. Ponadto, w związku ze zmianą kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w styczniu 2021 r., poza kolejnością, dokonano zmiany prawie [...] decyzji w tym zakresie. Sprawy uznano za priorytetowe, ze względu na to, że dotyczą one rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rodziców lub opiekunów niepełnosprawnych dzieci. W replice sformułowanej w piśmie procesowym skarżąca podtrzymała zarzuty. Wskazała, że w Polsce nie przysługują jej żadne świadczenia związane z macierzyństwem, zaś uprawnienia do tych świadczeń przyznaje skarżącej niemieckie prawo i w tym celu konieczne było przedstawienie niemieckiemu urzędowi odmów polskich organów w wersji oficjalnej, aby urząd niemiecki mógł przyznać w pełnej wysokości zasiłek macierzyński. Uzyskując od niemieckiego urzędu tę informację dnia [...] września 2020 r. skarżąca niezwłocznie wysłała wnioski do MOPS. Dodatkowo wniosła o ukaranie organu oraz przyznanie od organu odszkodowania, które będzie stanowiło rekompensatę również za pozbawienie środków utrzymania, w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zdaniem skarżącej na skutek bezczynności organu nie otrzymywała przysługującego w innym państwie dochodu, a ma na utrzymaniu trójkę dzieci i posiada również zobowiązania kredytowe (kredyt hipoteczny) oraz ponosi inne stałe wydatki jak czynsz, paliwo, posiłki w szkole i przedszkolu itp. Brak otrzymywania w tym czasie zasiłku macierzyńskiego przysługującego na podstawie przepisów prawa niemieckiego, warunkowanego wydaniem decyzji odmownej przez tutejszy Urząd Wojewódzki, bardzo pogorszyło warunki życia, przysporzyło wielu nieprzyjemności, powodowało niepewność sytuacji finansowej, stres i bezsilność związaną z brakiem możliwości przyspieszenia rozpoznania sprawy. Ilość wpływających do urzędu wniosków oraz braki kadrowe nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Wnioskodawca oczekujący rozpoznania sprawy w terminie ustawowym nie może być obciążany nieprawidłowościami w działaniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie zatem zakres kontroli sądu sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając kwestię bezczynności należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), jaką jest zasada szybkości postępowania. Zgodnie z nią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wniosek strony skarżącej, który wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] września 2020 r., został przekazany do Wojewody w dacie [...] października 2020 r. Organ od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), czyli najpóźniej do [...] grudnia 2020 r. Skarżąca wywiodła skargę w dniu w dniu [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do organu). Bezsprzecznie zatem wskutek uchybienia ustawowego terminu na załatwienie sprawy organ na dzień złożenia skargi pozostawał bezczynny wobec czego Sąd w pkt. I sentencji wyroku stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020. Jednakże po wniesieniu skargi, w dniu [...] lutego 2021 r., organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji (nr [...]) w sprawie. Z datą wydania tej decyzji ustąpił stan bezczynności organu, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie w związku z wydaniem decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny Sąd (o czym mowa w pkt III sentencji wyroku) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanej wyżej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, około 2 miesięcy zwłoki (do dnia wydania decyzji) nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny lub wskutek zaniedbań organu. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Przede wszystkim wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. Bez wątpienia skala napływu wniosków, zwłaszcza w sytuacji nasilonej pandemii COVID-19 w czwartym kwartale 2020 r. oraz konieczności przeorganizowania pracy w związku z zachowaniem bezpieczeństwa sanitarnego, powinna być uznana za obiektywne utrudnienie procedowania. Z tych powodów Sąd (w pkt. II sentencji wyroku) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił dalej idącą skargę (pkt IV sentencji), to jest w części żądania ukarania organu oraz przyznania odszkodowania. Jak wynika z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Z literalnej wykładni art. 149 par. 2 p.p.s.a., wynika, że wymierzenie organowi grzywny jak i przyznanie sumy pieniężnej zależą od uznania sądu. Przepis ten stanowi, że "sąd może", a nie "sąd przyznaje". Tym samym Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, że te dyscyplinująco-represyjne środki o dodatkowym charakterze powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa a strona doznała rzeczywistej szkody. Taka sytuacja w sprawie nie zaistniała. Godzi się bowiem podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a skarżąca nie wykazała by wskutek tej krótkotrwałej bezczynności organu krajowego została pozbawiona prawa do świadczeń na dziecko w państwie członkowskim Unii Europejskim, w którym jest zatrudniona. Tym samym brak podstaw do nałożenia grzywny na organ lub przyznania sumy pieniężnej. Z uwagi na to, że sprawa podlega ustawowemu zwolnieniu od kosztów sądowych, zaś strona zażądała w skardze zwrotu kosztów postępowania, zawarte w punkcie IV wyroku rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia dalej idącej skargi odnosi się również i do tego żądania strony (art. 151 w związku z art. 199 i art. 200 oraz art. 239 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.