IV SAB/Wr 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi [...] od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 4 czerwca 2014 r. A. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji przez: 1) przesłanie na adres do korespondencji czytelnej kopii/kserokopii polecenia/zlecenia przelewu gotówki w kwocie 190,00 złotych z konta rachunku bankowego prowadzonego na rzecz Starostwa Powiatowego w W obsługującego Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (ze środków na rehabilitację PFRON), na konto Pracownia Optyczna R. P., al.[...], W., z tytułu dofinansowania zakupu soczewek okularowych korekcyjnych G. S.. W ewentualnej odpowiedzi na wniosek wnioskująca zażądała wskazanie numeru niniejszego wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 10 czerwca 2014 r., Starosta Powiatu W. poinformował skarżącą, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z powyższym Starosta Powiatu W. odmówił skarżącej udostępnienia informacji dotyczącej G.S.. Starosta poinformował również, iż przekazanie informacji o którą skarżąca wnioskuje byłoby możliwe pod warunkiem posiadania przez nią statusu pełnomocnika G.S., potwierdzonego stosownym pełnomocnictwem notarialnym. W związku z powyższym Starosta zwrócił się do skarżącej o przedstawienie dokumentów potwierdzających status prawny w stosunku do G.S.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 23 czerwca 2014r., A. S. zażądała zobowiązania Starosty W. do udostępnienia wnioskowanej przezeń informacji publicznej oraz zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca oświadczyła, że do dnia 23 czerwca 2014r. organ nie udostępnił Jej żądanej we wniosku z dnia 4 czerwca 2014r. informacji publicznej w terminie wskazanym w art.13 w/w ustawy, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi udzielonej skarżącej w dniu 10 czerwca 2014 r., podkreślając m.innymi, że skarżąca nie przedstawiła pełnomocnictwa uprawniającego do uzyskania żądanej informacji dotyczącej G.S.. Skarżąca w odpowiedzi na odpowiedź organu, pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. podtrzymała skargę, podkreślając, że żądana informacja dotyczy udostępnienia dokumentu/informacji z zakresu dysponowania pieniędzmi publicznymi. Zdaniem skarżącej, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ uprawniony jest do anonimizacji udostępnionego dokumentu stanowiącego żądaną informację publiczną. Skarżąca zarzuciła, że organ pozostaje w bezczynności od daty wymagalności udostepnienia żądanej informacji, tj. od dnia 18 czerwca 2014r. Pismem z dnia 22 sierpnia 2014r. pełnomocnik skarżącej poparł wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz w piśmie skarżącej z dnia 30 czerwca 2014 r. Pełnomocnik skarżącej przyznał, że pismem z dnia 10 czerwca 2014r. organ poinformował skarżącą o odmowie udostepnienia żądanej informacji publicznej dotyczącej G.S., gdy zaś taka odmowa powinna zostać dokonana w formie decyzji. Pełnomocnik stwierdził, że w ocenie skarżącej, w/w pisma nie sposób jednak uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie zawiera koniecznych elementów decyzji zgodnie z art.107 k.p.a. Nadto pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zażądanie przez organ od skarżącej przedstawienia dokumentu uzasadniającego jej umocowanie do działania w charakterze pełnomocnika G.S., podczas gdy z okoliczności sprawy to jest nazwiska oraz adresu zamieszkania skarżącej wynikało, że jest ona członkiem najbliższej rodziny i domownikiem, i na tej podstawie odmawia udzielenia informacji, stanowią wyraz nadmiernego formalizmu organu, wbrew zasadom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 33 § 4 k.p.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)- kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. Wskazać należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Oznacza to, że wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Zatem dla stwierdzenia, czy w sprawie zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W tej sytuacji należało odwołać się do stosownych regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112,poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Istotne jest przy tym, że ustawa ta reguluje nie tylko zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy, lecz także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. I tak podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej (art 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.di.p.). W tym też zakresie bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11, LEX nr 994260). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12 , CBOSA). Odnosząc się do zagadnienia, czy Starosta Powiatu W. jest w niniejszej sprawie podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stwierdzić należy, że skoro w świetle art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595), Starosta jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne, to tym samym zalicza się do kategorii podmiotów o jakich mowa w art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji oznacza to, że Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że złożenie wniosku o udostępnienie określonej informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia żądanej informacji, gdyż w pierwszej kolejności winien ustalić, czy przepisy omawianej ustawy (u.d.i.p.)znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien cenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art.5 ust.1 i 2 w/w ustawy. Tak wiec mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało również wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informacje publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. I tak pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 w/w ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega. Doprecyzowaniem tegoż pojęcia jest przepis art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja wytworzona i odnosząca się do publicznej sfery ich działalności. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.g ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym , w tym o pomocy publicznej. Odnosząc przedstawione rozważania prawne do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że o ile żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną, gdyż niewątpliwie posiada przymiot informacji publicznej (art.6 ust.1 pkt.5 ustawy), tym niemniej analiza akt sprawy nie potwierdza - wbrew zarzutom skarżącej, by organ na dzień wnoszenia skargi do tut. Sądu pozostawał w bezczynności w sprawie udostępnienia żądanej informacji . Otóż z lektury akt sprawy wynika, że Starosta w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 4 czerwca 2014r. o udostępnienie określonej informacji publicznej, pismem z dnia[...] ., [..]odmówił w/w udostępnienia żądanej informacji. Organ powołując się na przepis z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. G.S.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przyjął, że opisane wyżej pismo Starosty Powiatu W. z dnia [...]., [...]w istocie odmawiające udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 4 czerwca 2014r. jest decyzją administracyjną, o której stanowi art.16 ust.1 u.d.i.p. Istotny był przy tym przepis art.16 ust.2 w/w ustawy, zgodnie z którym do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art.107 § 1 k.p.a. - decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery, spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie opisane wyżej pismo Starosty Powiatu z dnia 10 czerwca 2014 r., spełnia powyższe konstytutywne kryteria decyzji administracyjnej. Wprawdzie przedmiotowe pismo organu nie zawiera pouczenia o sposobie odwołania (środkach odwoławczych), tym niemniej okoliczność ta nie zmienia oceny, że pismo to jest decyzją administracyjną, jak i nie zmienia tegoż, zawarcie w tymże piśmie kwestii związanych z pełnomocnictwem skarżącej. W świetle powyższych ustaleń, wbrew zarzutom skarżącej - nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. O bezczynności organu - w niniejszej sprawie – Starosty Powiatu, można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w formie prawem przewidzianej żądania skarżącej lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wskazać przy tym równocześnie należy, że w orzecznictwie, przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Oznacza to, że opisane wyżej pismo Starosty Powiatu W. z dnia [...], nr [...], będące decyzją administracyjną, o której jest mowa w art.16 ust.1 u.d.i.p. - jako odrębna sprawa, pozostaje poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. W konsekwencji, stwierdzić należy, że jeżeli - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność, organ wydał przewidziany prawem akt, to oznacza, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a., co dodatkowo powoduje, iż niezasadne jest żądanie skarżącej zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdy nadto żądanie takie pozostaje poza kompetencją tut. Sądu (art.3 § 2 p.p.s.a). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej. Orzeczenie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.