IV SAB/Wr 149/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w S. do rozpoznania wniosku skarżącego T. M. z dnia 13 stycznia 2016 r. w zakresie pkt 2 w terminie 14 od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność wskazana w pkt I w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. dalej idącą skargę oddala, IV. zasądza od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w S. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. T. M. zwrócił się do Prezesa Zarządu Zakładów Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. następującej treści: Na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Proszę o skany wszystkich dokumentów na podstawie, których w ostatnich tygodniach 2015 r. z terenu przyległego do przepompowni ścieków u zbiegu ulic [...] usunięto ziemię i inne odpady. 2) Proszę o skan umowy na to zadanie między Zwikiem a wykonawcą. 3) Proszę o wskazanie miejsca gdzie przewieziono ziemię z przedmiotowego terenu, wraz z oszacowaną ilością nagromadzonej tam ziemi. 4) Proszę o wskazanie kwoty realizacji, tego zadania oraz wskazania działu z którego zaczerpnięto środki finansowe to zadanie. Poprosił o przesłanie odpowiedzi na powyższe pytania wraz z dokumentami (skanem) w formie elektronicznej na wskazany adres mailowy. Wnioskodawca pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. wezwał adresata do wykonania wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. w zakresie trzech pierwszych punktów z wymienionego pisma. Prezes Zarządu Zakładów Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. w odpowiedzi na pismo strony z dnia 13 stycznia 2016 r. poinformował, że dane zawarte w umowach handlowych zawieranych przez ZWiK Spółka z o.o. mają charakter poufny, gdyż zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy obu stron umowy. Dlatego też nie jest możliwe udostępnienie skanu żądanej umowy. Jednocześnie poinformował, że na przełomie grudnia 2015 r. i stycznia 2016 r. ZWiK S. wywiózł ziemię z kamieniami z terenów położonych w Gminie S. a należących do ZWiK S. w tym: z terenu przyległego do centralnej przepompowni ścieków zlokalizowanej przy ul. [...] w łącznej ilości 11,5 tys. ton. Firma, która przewoziła ziemię to (...). Miejsce wywozu – działka Nr [...] położone (...), na której Marszałek Województwa D. udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13. Koszt załadunku, przewozu i utylizacji w procesach odzysku R5 i R13 1 tony odpadu w wysokości 8,50 PLN/tonę + podatek VAT. Dnia 22 lipca 2016 r. zainteresowany złożył skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. Zarzucił naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie wniósł o: zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 13 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu skargi przedstawił dokonane w sprawie czynności. Ponadto wskazał, że w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. przedstawił żądanie doręczenia: 1) skanu wszystkich dokumentów na podstawie których w ostatnich tygodniach 2015 r. z terenu przyległego do przepompowni ścieków u zbiegu ulic [...] i ul. [...] usunięto ziemię i inne odpady, 2) skanu umowy na to zadanie pomiędzy ZWiKiem a wykonawcą. Wskazał również, że w dniu 8 lutego 2016 r. wezwał stronę przeciwną do wykonania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 13 stycznia 2016 r. w zakresie wskazanym w skardze. Do dnia złożenia skargi jego wniosek w żądanym zakresie nie został wykonany. Przyznał, że po wezwaniu z dnia 29 stycznia 2016 r. otrzymał od organu w dniu 29 stycznia 2016 r. odpowiedź – dołączoną do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że stanowisko skarżącego jest błędne i nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Przyznał, że skarżący korzystając z poczty elektronicznej wystąpił z wnioskiem z dnia 13 stycznia 2016 r., ponowił go w dniu 29 stycznia 2016 r. Tego samego dnia – 29 stycznia 2016 r. otrzymał odpowiedź. Wprawdzie w piśmie tym strona przeciwna powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy w zakresie treści łączącej ją z kontrahentem umowy to jednak jednocześnie podała istotne i obszerne informacje na temat przedmiotowego wywozu ziemi. Zaprzeczył też aby otrzymał w formie pisemnej lub elektronicznej pismo datowane na dzień 8 lutego 2016 r. Dodał, że skoro nie otrzymał po 29 stycznia 2016 r. od skarżącego żadnej korespondencji uznał, że informacje zawarte w mailu z dnia 29 stycznia 2016 r. zostały przyjęte przez skarżącego jako wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2016 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Zakład wykonuje zadania publiczne między innymi w zakresie dostarczenia wody, dysponuje majątkiem publicznym i środkami publicznymi, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2016 r. zawierał cztery punkty, każdy z nich dotyczył innej informacji. Przedmiotem skargi są dwa pierwsze punkty tego wniosku. Niesporną okolicznością w sprawie jest, że w dniu 29 stycznia 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. Z treści skargi (i odpowiedzi) wynika, że skarżący został zaspokojony odpowiedzią co do punktu 3 i 4. Przedmiot skargi dotyczy odpowiedzi na pytanie 1 i 2. Przypomnieć należy, że w tym zakresie odpowiedź miała charakter merytoryczny. To znaczy z pisma wynika, że wnioskowaną informację organ uznaje za informację publiczną – ale odmawia jej udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2). Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji następuje w formie decyzji. Pismo z dnia 29 stycznia 2016 r. nie na takiego charakteru. Zatem odpowiedź na wniosek nie nastąpiła we właściwej formie. Jednakże ostatecznie powyższa uwaga odnosi się tylko do punktu 2 wniosku. Natomiast według oceny Sądu wniosek w pkt 1 nie został właściwie sformułowany. Mówi o wszystkich dokumentach dotyczących wymienionych zadań z ostatnich tygodni roku 2015 r. Został zatem sformułowany ogólnie, a powinien dokładnie precyzować dokumenty, których dostarczenia wnosi. Nieokreślony jest również okres w jakim wnioskowane dokumenty były tworzone. Organ nie może się domyślać jaki jest przedmiot wniosku, żądanie powinno być dokładnie sprecyzowane. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. tylko do decyzji mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nie ma podstaw w tym postępowaniu do wzywania skarżącego do uzupełnienia braków i sprecyzowania żądania. Tym samym w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku (wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14 i z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt 1882/15). Natomiast jeśli idzie o żądanie zawarte we wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. w pkt 2 – dostarczenia skanu umowy zawartej pomiędzy organem a wykonawcą usunięcia ziemi z opisanego przez skarżącego terenu, to powinno być rozpoznane we właściwej formie – jeżeli organ uznaje powyższe żądanie jako informację publiczną – w formie decyzji, która co do treści powinna odpowiadać rygorom wynikającym z art. 107 k.p.a. Opisane wyżej okoliczności, szybka odpowiedź, przed złożeniem skargi do Sądu, w dniu 29 stycznia 2016 r. nie daje podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Odpowiedź nastąpiła, choć w niewłaściwej formie. Brak jest również dowodu na doręczenie organowi wezwania – ponaglenia z dnia 8 lutego 2016 r. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 149 § 1 i § 1a i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej. H.B.29.11.2016 r.