IV SAB/Wr 159/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska ( spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]. w pkt.2 w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu; IV. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. N. na kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 7 stycznia [...] r. M. N. – dalej skarżący; powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej ustawa – zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o udostępnienie: 1. dokumentów na podstawie których wykonywane są w bieżącym roku usługi publicznego transportu zbiorowego w ramach komunikacji miejskiej w granicach miasta W., w tym w szczególności zlecenia przewozu, umowy handlowe - również aneksy i załączniki - zawarte z takimi przewoźnikami jak [...] Spółka z o.o., [...] Spółka z o.o., [...] Sp. z o.o. [...]., [...] sp. z o.o.; 2. raportu, sprawozdania, analizy lub innego właściwego dokumentu, który został sporządzony przez lub na zlecenie Urzędu Miejskiego W. i obejmuje wyniki kontroli [...] Spółka z o.o. z działalności w roku [...] lub w roku [...]. Jeśli taka kontrola trwa lub jest planowana do przeprowadzenia w [...] roku, wnoszę o podanie do wiadomości, kto będzie wykonawcą (nazwa jednostki organizacyjnej Urzędu Miejskiego lub nazwa podmiotu zewnętrznego), przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia kontroli, zakres merytoryczny kontroli; 3. informacji w przedmiocie wysokości oszacowanej przez lub na zlecenie Urzędu Miejskiego W. wartości kosztorysowej wybudowania "[...]" w sąsiedztwie kamieniczki [...] w rejonie [....] Rynku, którego koncepcja architektoniczna została już przez gminę nabyta od architektów; 4. analizy badawczej i jej wyników, o której mowa w załączonej oficjalnej informacji na stronie internetowej miasta. Skarżący wskazał na formę udostępnienia informacji tj. pliki komputerowe lub inne wg uznania organu. Wyraził zgodę na zabiałkowanie lub w inny sposób zakrycie (usunięcie) prywatnych danych osób fizycznych podlegających ochronie w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W dniu 18 stycznia [...] r. udzielono skarżącemu informacji w zakresie punktów 1, 3 i 4. Odnośnie zaś pkt 2 wezwano skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania wnioskowanych danych w terminie 7 dni. W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta W. skarżący wniósł o zobowiązanie organu zobowiązanego do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 2 wniosku z dnia 7 stycznia [...] r. Zarzucił, iż do dnia sporządzenia skargi organ zobowiązany nie podjął merytorycznego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na nie wyczerpanie przez skarżącego drogi uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 §3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie. W ocenie organu skarga jest bezzasadna bowiem nie pozostawał w zwłoce w odniesieniu do przedmiotowego wniosku. Wskazano, że żądanie skarżącego dotyczy sporządzenia i przekazania informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Wniosek skarżącego nie dowodzi, istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu w/w informacji. Zobowiązany wystąpił zatem z wezwaniem o wskazanie powołanego interesu, z podaniem terminu, w którym wskazanie ma nastąpić. Mając na uwadze, iż wskazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanych danych podlega ocenie organu zobowiązanego, należy przyjąć, iż istnieje możliwość zakończenia sprawy bądź poprzez udostępnienie wnioskowanych danych, bądź wydanie decyzji odmawiającej ich udostępnienia. Wobec powyższego mając na uwadze prawdopodobną konieczność zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy, odwołanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 64 poprzez wezwanie skarżącego w terminie 7 dni do uzupełnienia wniosku w przedmiocie podania szczególnie istotnego interesu publicznego w celu uzyskania wnioskowanych danych było zasadne. Zgodnie z wyrokiem IV SA/Wr 413/09 ,,Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji" Powyższy fakt wskazuje jednoznacznie, iż organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż podjął czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Ponadto orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje np. w wyroku z dnia 29 października 2007 r. WSA w Warszawie II SAB/Wa 85/07, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Przytoczone powyżej działania lub ich brak nie miały miejsca w omawianej sprawie. Faktycznie podjęte działania organu zobowiązanego są sprzeczne z przyjętą w nomenklaturze prawnej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynnością, określaną jako niepodejmowanie czynności materialnotechnicznych zmierzających do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, stanowisko skarżącego wskazuje jednoznacznie na bezczynność wobec wezwań organu. Skarżący nie wykazał w jakim zakresie żądana informacja jest szczególnie istotną dla interesu publicznego, tym samym pozbawił podmiot zobowiązany możliwości zakończenia toczącego się postępowania w odniesieniu do wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy przez informację publiczną rozumie się każdą informację o sprawach publicznych, a szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania tej informacji, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazania zasadności uzyskania takiej informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego lub informacjami przetworzonymi, gdzie już tego rodzaju dodatkowymi argumentami trzeba się wykazać. Ustawa nie określa pojęcia definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, informacją taką jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanek interesu publicznego. Ze względu na treści żądania udostępnienie wnioskowanej konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze może wiązać się potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje, informacjami przetworzonymi, których udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Poglądy judykatury podziela literatura. Za informację przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu, jego pracowników przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego też za przetworzenie należy uznać takie działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario, słuszne jest przyjęcie, że jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów itp. (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wrocław 2002, s. 33). Przedstawioną tezę doprecyzowuje H. Izdebski. Jego zdaniem "...przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny" [H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] H. Izdebski (red.), Dostęp do informacji publicznej - wdrażanie ustawy, Warszawa 2001, s. 31]. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dniu złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających np. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07, z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05). W konsekwencji uznać należy, że "(...) informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego" - wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest zaś w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Co więcej "nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo jej uzyskania" (powołany już wyżej wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. Można przyjąć, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania np. (jak w tej sprawie) organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (wyżej powołany wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r.). Podsumowując: dla oceny, czy istnieje szczególny interes publiczny, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy chodzi o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnianie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacji o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W piśmiennictwie i orzecznictwie Sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006, s. 37). Przy czym udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno – technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim przypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jest udostępnienia. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji określonej w pkt 2 wniosku z dnia 7 stycznia [...] r. Podmiot zobowiązany uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania istotnego interesu publicznego, uzasadniającego takie żądanie, w terminie 7 dnia do dnia otrzymania pisma. Takie zachowanie zobowiązanego było jednak niezasadne, bowiem nie można pozostawić bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. gdyż przepisy tego kodeksu mają w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej ograniczone zastosowanie. Świadczą o tym: treść przepisów art. 16, art. 17 i art. 23g ustawy oraz brak w niej typowej w takich przypadkach ogólnej normy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu. Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania – jak wynika zwłaszcza z art. 16 i art. 17 ustawy nie mieści się w kręgu uregulowań kodeksowych mających zastosowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że podmiot zobowiązany pozostaje bezczynny, w załatwieniu pkt 2 wniosku z dnia 7 stycznia [...] r. o udzielenie informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację złożoną bądź jeżeli uprawniony nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego odmówić udostępnienia informacji w żądanym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku kierując się treścią art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd przyjął, że bezczynność zobowiązanego w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.