IV SAB/Wr 168/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie wypłaty zaległych zasiłków z zakresu pomocy społecznej postanawia: odrzucić skargę W dniu 11 marca 2015 r. (data wpływu do organu ) skarżąca wniosła za pośrednictwem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. (dalej organ I instancji) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu m.in. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie wypłaty zaległych zasiłków z zakresu pomocy społecznej. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w dniu 9 marca 2015 r. złożyła zażalenie w tym zakresie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (k.6). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania , wskazując ,że w zakresie objętym skargą wydano stosowne decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne badanie zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zawsze poprzedzać sprawdzanie jej wymogów formalnych , w tym jej dopuszczalności. Natomiast dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego obwarowana jest wieloma warunkami , do których należy zaliczyć między innymi przesłankę wyczerpania obrony na drodze postępowania lub w innej formie obrony podjętej przed organem administracji publicznej. Stanowi o tym przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), który przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wskazać przy tym należy, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez organ administracyjny. W przypadku skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. . Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. , w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia. Wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37, ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W badanej sprawie warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi nie został spełniony. Skarga na bezczynność została złożona, za pośrednictwem organu I instancji w dniu 11 marca 2015 r. i jej przedmiotem była bezczynność tegoż organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie wypłaty zaległych zasiłków z zakresu pomocy społecznej. Z oświadczenia skarżącej zawartego w skardze oraz złożonego wraz z nią pisma (k.6) do akt tej sprawy wynika, że zażalenie na bezczynność organu I instancji skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostało złożone za pośrednictwem tego organu w dniu 9 marca 2015 r. Zatem z zestawienia daty wniesienia zażalenia na bezczynność organu i daty wniesienia skargi do Sądu wynika, że skarga została złożona dwa dni po wniesieniu zażalenia na bezczynność. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność zatem nie upłynął ustawowy termin załatwienia zażalenia, wynikający z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. jeden miesiąc. Bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w tym przepisie. Okres ten - jak wynika z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - wynosi jeden miesiąc. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. postanowienia NSA z dnia 30 października 2001 roku, II SAB 140/01, Lex Nr 157971; postanowienie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1325/13). W konsekwencji Sąd uznał, że warunek , o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony. W dniu wniesienia skargi na bezczynność wprawdzie postępowanie zażaleniowe zostało otwarte, ale nie zostało "wyczerpane", ponieważ nie upłynął jeszcze ustawowy termin rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Stwierdzenie powyższego oznacza ,że skarga przedstawia się jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem jest niedopuszczalna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Jedynie na marginesie sprawy należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem określonym w art. 53 p.p.s.a. Wynika to wprost z treści tej normy prawnej, która w odniesieniu do poszczególnych aktów i czynności wskazuje datę, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi. Jak już powiedziano, korzystanie z środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Przedmiotem skargi jest w takiej sytuacji bezczynność organu administracji publicznej, a nie odpowiedź organu wyższego stopnia na zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. . Ponadto za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynność jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100 oraz z dnia 13 marca 2009 r., II FSK 2020/08,) oraz w piśmiennictwie przedmiotu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 143; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2006, s. 157). Zatem dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność do czasu, gdy organ administracji publicznej nie wydał decyzji kończącej postępowanie w danej instancji.