IV SAB/Wr 173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wójta Gminy C. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, II. stwierdzić, że bezczynność Wójta Gminy C. B. w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądzić od Gminy C. B. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. (załącznik: korespondencja e-mail z dnia 30 lipca 2013 r.) P. P. (skarżący) wystąpił do Gminy C. B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie wydanych przez Gminę decyzji administracyjnych ustalających wysokość opłaty adiacenckich w latach 2011 i 2012. Nadto skarżący wystąpił z wnioskiem o wskazanie jaka w poszczególnych decyzjach była wartość nieruchomości przed podziałem (w tym jakie było oznaczenie geodezyjne tych nieruchomości) oraz jaka była wartość tych nieruchomości po podziale (w tym na ile została podzielona działka). Skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na wniosek przy użyciu poczty elektronicznej. W odpowiedzi organ zażądał podania danych adresowych, wskazując, że tylko podanie takich informacji pozwoli na zarejestrowanie wniosku w elektronicznym obiegu dokumentów (załącznik: korespondencja e-mail z dnia 30 lipca 2013 roku). W skardze z dnia 3 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji. Stwierdził, że jak wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona we wskazanym terminie organ powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację. Zgodnie z art. 14 ustawy udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. W orzecznictwie przyjmuje się, iż złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić w dowolnej formie, a więc również przy użyciu zwykłego e-maila. Dla skutecznego złożenia wniosku nie jest również konieczne opatrzenie wniosku bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, organ nie jest również uprawniony do uzależnienia odpowiedzi od spełnienia przez wnioskodawcę dodatkowych warunków. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 września 2013 r. Wójt Gminy C. B. wniósł o jej oddalenie oraz umorzenie postępowania wobec udzielenia odpowiedzi skarżącemu. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca przy użyciu poczty elektronicznej zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej, która miała charakter złożony i wymagała dodatkowych czynności, bowiem dotyczyła wielu decyzji i danych z okresu 2 lat. Stwierdził ponadto, że Urząd Gminy na swojej stronie BIP: http://bip.[...] zakładka e-BOI http:eboi.[....] zawarł ustalenia w tym wzór wniosku dotyczący udostępniania informacji publicznej. W związku z tym jeszcze w tym samym dniu, po upływie 47 minut, zwrócono się z prośbą o podanie danych adresowych wnioskodawcy celem zarejestrowania jego wniosku w elektronicznym obiegu dokumentów (załącznik: korespondencja e-mail z dnia 30 lipca 2013r.). Wnioskodawca nie zareagował w żaden sposób i ograniczył się do sporządzenia przedmiotowej skargi na bezczynność organu. Należy podkreślić, iż reakcja Urzędy Gminy, już po 47 min. od daty złożenia wniosku, jednoznacznie wskazuje, iż organ dochował należytej staranności i podjął działania niezbędne do udzielenia odpowiedzi, prosząc wyłącznie o dane adresowe. Ponieważ w chwili otrzymania skargi organ uzyskał dane adresowe wnioskodawcy, P. P. otrzymał odpowiedź na złożony wniosek. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo Wójta Gminy C. B. z dnia 12 września 2013 r. adresowane do skarżącego, w którym poinformowano go, że w latach 2011 i 2012 nie wydano żadnej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a, u.d.i.p., udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do Gminy. Żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie emailowym z dnia 30 lipca 2013 r. wniósł bowiem o udzielenie mu informacji w zakresie wydanych przez Gminę decyzji administracyjnych ustalających wartość opłaty adiacenckiej w latach 2011 i 2012. W odpowiedzi organ zażądał podania danych adresowych skarżącego wskazując, że tylko podanie takich informacji pozwoli na zarejestrowanie wniosku w elektronicznym obiegu dokumentów. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo podpisane przez Wójta Gminy C. B. z dnia 12 września 2013 r., adresowane do skarżącego, w którym poinformowano go, że w latach 2011 i 2012 nie wydano żadnej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Motywowano, że w chwili otrzymania skargi organ uzyskał dane adresowe wnioskodawcy, co pozwoliło udzielić odpowiedzi na złożony wniosek. Ustosunkowując się do stanowiska organu stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, że za wniosek o udzielenie informacji publicznej uznać należy też przesłanie zapytania drogą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego – art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Sz 127/11 wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt SAB/Wa 259/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/03; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/11 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy przy tym zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek organ, poza powołaniem się na pozaustawowe kryterium rejestracji wniosku w elektronicznym obiegu dokumentów, nie podał żadnej ustawowej przyczyny usprawiedliwiającej żądanie podania danych adresowych wnioskodawcy (np. konieczność poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji – art. 15 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo organu żądające podania danych adresowych skarżącego. W związku z tym należy przyjąć, że Wójt Gminy C. B. pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć trzeba, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącemu wraz z pismem z dnia 12 września 2013 r., a więc przed dniem rozpoznana skargi przez sąd. Ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I PPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżących informacji publicznej Sąd uznał że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 30 lipca 2013 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 u.d.i.p.), to bezczynność Wójta Gminy trwająca niespełna miesiąc wynikała z przekonania organu, że nie uzyskując odpowiedzi na pismo zawierające żądanie udzielenia przez skarżącego danych adresowych, nie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ponadto, regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.